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村民小组征地补偿款的分配法律事务

  • 2016-03-24 00:00:00
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民以食为天,对农民来说,土地是“命根子”,是生存权益最集中的体现。目前,我国农村集体土地权属,仍然延续“三级所有”的体制,即乡镇集体、村 (村委)集体和村民小组集体所有制的形式,这种体制的根源来自《农村人民公社工作条例(修正草案)》(俗称“农业六十条”。1979年9月,党的十一届四 中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》中指出:人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护,任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益。1994年12月30日,《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出,严禁强行改变土地权属关系,不得将已经属于组级集体经济 组织(原生产队)所有的土地收归村有,在全村范围内平均承包。2001年11月9日国土资源部发布的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中 明确规定,“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界限,不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同,土地应确认给村民小组农民集体所有。”“对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区,应本着尊重历史,承认现实的原则,对这部分土地承认现状,明确由村农民集体所有。”

从国家对农业经营体制相关规定的的演变,可以清楚的得出,集体所有制以1962年的“农业六十条”为主要原则,即“三级所有,队为基础”,且生产队拥有土地 所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组(或者自然村)所取代。也就是说,目前我国农村集体土地权属一直延续的是三 级所有,即乡镇农民集体、村(村民委员会)农民集体、村民小组农民集体所有制度。本文仅以没有打破村民小组农民集体土地界线的地区,土地所有权仍然属于村 民小组集体经济组织的情形加以分析。

我国《物权法》第58条规定,集体所有的动产和不动产包括:(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利建设;(三)集体所有的教育、科学、文化、卫生体育等设施;(四)集体所有的其他不动产和动产。

第 59条规定,农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:(一)土地承包方案以及将土地发包给本集 体以外的单位或者个人承包;(二)个别土地承包经营权人之间承包地的调整;(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法;(四)集体出资的企业的所有权变动等 事项;(五)法律规定的其他事项。

第60条规定,对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属 于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小 组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

《物权法》的上述三条从集体所有权、农民集体所有权及重大事项决定程序和农民集体所有权的行使作出了明确的规定。

涉及农民集体重大事项决定程序的法律规定,还有《村民委员会组织法》,《村民委员会组织法》第24条规定,涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可 办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地 承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分 村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定 村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的,依照其规定。

农民集体所有包括集体财产集体所有、集体事物集体管理、集体利益集体分享三层含义。并且只有本集体的成员才能享有这些权利。农民只能在一个集体内享有成员权利,不能同时享有两个或者多个集体成员权利。

农民集体所有权的形式分三种情形:

(一) “属于农民集体所有的”,是指土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于本村农民所有,并分属于村内不同的农民集体或者乡镇农民集体所有。这种情形应当由 村民集体经济组织或者村民委员会作为所有权人的代表人行使所有权。这里的村是指设立村民委员会的行政村,不是指自然村或者村民小组。

(二) “分别属于村内两个以上农民集体所有的”,是指土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等已经分别属于村内不同的农民集体所有,而不是由村民集体(行政村全体 村民集体)或者乡镇农民集体(乡镇直接拥有的农民集体,不是行政村农民集体,也不是村民小组农民集体)所有的情形。这种情形应当由作为所有权人的相应的村 内集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。村民小组是指行政村内由村民组成的组织,它是村民自治共同体的一种组织形式,相当于原来生产队的层次。

(三)“属于乡镇农民集体所有的”,是指土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于乡镇农民集体所有,而不是由村民集体(行政村村民集体)或者村内农民集体(如村民小组)所有的情形。这种情形,应当由作为所有权人的乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

农村集体所有的土地属农民集体所有,从建国初至上世纪70年代末,农村集体土地的管理模式是三级,即人民公社、大队、生产队。所有队为基础,队为基础的含义 是指大队(村)与大队(村)之间、小队(组)与小队(组)之间对所属土地保持相对稳定。改革开放以来,生产队改为生产组,但村组之间的土地在经营、管理上 仍沿用了以前的模式。土地的经营、管理保持相对稳定至今,村委会对村民小组经营管理的行为并不干预。

除了《物权法》第60条的规定外,《土 地管理法》第10条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经 济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

从上述的法律规定来看,已属于村民小组经营、管理的土地,村民委员会是不得干涉村民小组经营管理行为的,也无权处置分配属于村民小组经营、管理的土地被征收 后补偿款的分配的。对于一些地方出现的村委会以协助政府管理、发放村民小组征地补偿款之际,截留、扣留或者一提取管理费、办公费等名义与被征地村民小组发 生纠纷的情形,都属于侵犯村民小组集体成员权利的纠纷,依法应当给予纠正。

对于村委会侵犯村民小组合法权益如何救济的情形,《物权法》第63条亦有规定。

《物 权法》第63条规定,集体所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成 员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。在该条中规定了集体成员的决定撤销权,是指集体成员认为集体经济组织、村民委员会或者其负责人 作出的决定侵害其合法权益而请求撤销该决定的权利。对集体财产作出决定,如果该决定侵害了集体成员的合法权益,即允许该集体成员就该决定主张效力瑕疵。 如,村民委员会作出的扣留、截留村民小组征地补偿费的行为,即可被认定为村民委员会侵害了属于村民委员会集体成员的村民小组的合法权益,作为村民委员会成 员的村民小组完全可以依法通过行政,或者司法救济两种途径请求撤销村民委员会的错误决定,促使村民委员会将截留、扣留的征地补偿款返还给村民小组。

关于村民小组土地被征收补偿款应在本小组集体经济组织内部进行分配的规定还有《土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。

《土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必 须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置 的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡 (镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规 定,农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案 确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政 府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。

除了上述《土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村土 地承包纠纷案件适用法律问题的解释》外,《土地管理法》第49条强制性规定了,禁止侵占、挪用被征地的农村集体经济组织的补偿费的事宜。《土地管理法》第 49条规定,被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补 偿费用和其他有关费用。

关于村民小组的集体土地和财产经营管理事项,《村民委员会组织法》亦有规定。《村民委员会组织法》第28条第3款规 定,属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及 时向本村民小组的村民公布。《村民委员会组织法》的这一规定,也从根本上杜绝了村民委员会侵占村民小组的土地、企业和其他财产的违法行为,同时,也杜绝了 村民委员会以各种理由侵占、截留、扣留属于村民小组的集体所有权土地被征收后的补偿款。《土地管理法实施条例》第26条和《最高人民法院关于审理涉及农村 土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条的规定也从行政和司法两方面杜绝了村民委员会侵占、截留、扣留属于村民小组的集体所有权土地被征收后补偿款 的问题。

因农村集体土地是对集体经济组织全体成员的基本生活保障,土地补偿费的性质决定了其只能在本集体经济组织成员内部进行分配,所以法律规定,土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部的全体成员,非该集体经济组织成员的其他任何组织、个人都不得参与分配。

当然由于最高人民法院的司法解释规定,农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到 的土地补偿费。所以,如果集体经济组织经过合法的民主议定程序,对土地补偿费的分配设定一定的条件,在不侵犯该组织内部其他人的合法财产权利的前提下,实 行不均等的分配,也是合法的。但这种不均等的分配也只能是在该集体经济组织内部成员中体现,其他经济组织、个人均不得享有此权利。

关于禁止侵占、扣留被征收村小组集体经济组织土地征地补偿费的禁止性规定,还有《土地管理法》第79条。《土地管理法》第79条规定,侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

综上,按照上述法律的规定,村民委员会不是村民小组的集体经济组织成员,村民委员会无权处置属于村民小组集体经济组织的财产、土地补偿费的使用、分配。依照 上述法律的规定,属于村民小组的集体所有权土地被征收后补偿款的分配,依法必须在本小组集体经济组织成员内部进行,其他任何单位、个人,以及村民委员会、 乡镇人民政府和其他村民小组都不得参与分配和占有,这是法律、法规的强制性规定,任何组织、个人都不得非法参与分配和占有,包括村民委员会和其他村组集体 经济组织。正因为如此,村民委员会在协助政府管理、发放征收属于村民小组的集体所有的土地补偿款之行为如果发生,凡是违反《物权法》、《村民委员会》、 《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、法规、司法解释的规定时,都应承 担法律规定的侵权责任;如果是村民委员会负责人个人行为侵占、侵吞属于村民小组的集体所有的土地被征收补偿款的行为,可能触犯《刑法》第93条之规定,依 法按贪污罪追究刑事责任。

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