PPP项目聚焦农业农村公共服务供给

日前，财政部、农业部联合发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，对深化农业供给侧结构性改革、引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作(PPP)项目投资、建设、运营，改善农业农村公共服务供给提出了相关意见。

权责明确实现合作共赢

相关统计数据显示，“十三五”时期，农业农村发展在资金和建设方面需求依然较大，在供水、道路、电力、通信方面就需要3.4万亿资金投入。而其中农村公路建设仅养护资金就要达3400多亿，比“十二五”时期高了3倍多。如果仅依靠有限的财政资金还远远不够，必须通过财政有限的资金去撬动金融和社会资本投入农业和农村。

不过，当前社会资本在农村投入方面依然不是很乐观。东方艾格、新华社特约分析师马文峰在接受本报记者采访时分析称，从2016年全国融资的东中西三个区域来看，东部地区融资额占到全部融资额61.06%、中部占到22.82%、西部占到18.59%，年度融资量分别增长16840亿、5302亿元和-1574亿元。“同时，农村基础设施相对落后、农民收入水平较低等诸多因素也影响着外出务工人员以及年轻人返乡创业的动力。”

而为了破除社会资本进入农业公共服务领域的隐性壁垒，营造规范有序的市场环境，《意见》明确指出，要厘清政府与市场的边界，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，并鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与农业PPP项目合作。具体包括，在平等协商基础上订立合同，平衡政府、社会资本、农民、农村集体经济组织、农民合作组织等各方利益，明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制,推动实现改善公共服务供给，拓展企业发展空间，增加人民福祉的共赢局面。

此外，为更好发挥农业领域政府和社会资本合作效益，《意见》还提出，各地可根据国家“三农”工作统一部署，结合地区实际和工作重点，分阶段、分类型、分步骤推进农业领域PPP工作。特别是鼓励其选择重点领域、重点项目先行试点探索，并及时总结经验，完善相关政策，形成可复制、可推广的合作模式。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥强调，尽管当前社会资本对农村的投入仍然相对较少，但最关键还是要调动起农村的农业生产经营者和对农业农村发展有投资倾向的这些人的积极性，使其自身去推动农业农村的发展，这样才算是真正释放内在动力。

重点引导聚焦六大领域

据了解，《意见》提出了相关工作目标，即探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制，创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制，推动政府职能转变，提高农业投资有效性和公共资源使用效益，提升农业公共服务供给质量和效率。

因此，为避免社会资本在进入农业领域时与工作目标发生偏离，《意见》特别指出重点引导和鼓励社会资本参与以下六大领域农业公共产品和服务供给。

在农业绿色发展领域，支持畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、废旧农膜回收、病死畜禽无害化处理，支持规模化大型沼气工程。

在高标准农田建设领域，支持集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标农田建设，支持开展土地平整、土壤改良与培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等工程建设,支持耕地治理修复。

在现代农业产业园领域，支持以规模化种养基地为基础，通过“生产+加工+科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园。

在田园综合体领域，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

在农产品物流与交易平台领域，支持农产品交易中心(市场)、生产资料交易平台、仓储基地建设，支持区域农产品公用品牌创建。

在“互联网+”现代农业领域，支持信息进村入户工程、智慧农业工程、农村电子商务平台、智能物流设施等建设运营。

不仅如此，在去年12月份，国家发展改革委和农业部发布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》中同样明确了社会资本参与现代农业建设的领域和范围，这也是我国农业领域首个PPP指导文件。

其内容包括重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务;引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目;鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

加强规范加大政策保障

财政部副部长史耀斌表示，当前我国在推动PPP改革过程中，仍面临一些亟待解决的问题和挑战，如有些地方片面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式，并对社会资本承诺过高的回报率，这并不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求，会损害公共利益。

另一方面，有些地方还通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件，制造“隐性门槛”，规避采购环节的竞争，故难以实现“物有所值”。

针对上述情况的出现，《意见》也指出，各地农业部门、财政部门要指导项目实施机构按照风险分担、利益共享的原则，充分识别、合理分配PPP项目风险。为保障政府知情权，政府可以参股项目公司，但应保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能，不得干预企业日常经营决策，不得兜底项目建设运营风险。

此外，各地农业部门、财政部门要指导项目实施机构根据项目特点构建合理的项目回报机制，按项目绩效考核结果向社会资本支付对价，保障社会资本获得稳定合理收益。同时，也鼓励农民专业合作社等新型农业经营主体参与PPP项目，并通过订单带动、利润返还、股份合作等模式进一步完善与农户的利益联结机制，建立长期稳定的合作关系，让更多农民分享农业PPP发展红利。

为推动项目地顺利实施，《意见》还提出，各级财政部门、农业部门要探索创新农业公共服务领域资金投入机制，进一步改进和加强资金使用管理，发挥财政资金引导撬动作用，积极推动金融和社会资本更多投向农业农村，提高投资有效性和公共资金使用效益。

特别是可以通过多个方面来拓宽金融支持渠道。一方面，可以充分发挥中国PPP基金和各地PPP基金的引导作用，带动更多金融机构、保险资金加大对农业PPP项目的融资支持。

另一方面，可以加强与国家农业信贷担保体系的合作，鼓励各地设立农业PPP项目担保基金，为PPP项目融资提供增信支持。

第三，还可以创新开发适合农业PPP项目的保险产品，以及开展农业PPP项目资产证券化试点、探索各类投资主体的合规退出渠道。

小贴士

备注：PPP(Public—Pri-vate—Partnership)模式：是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。