养老金制度 （一种退休养老的福利制度）

简介

德国在1889年成为世界上第一个建立养老保险制度的国家。1908年，英国引入了一种非缴费型的公共养老金制度，此后，其他欧美国家也相继发展了各自的养老金制度。20世纪70年代以后，发达国家纷纷进入深度老龄社会，为此掀起一轮养老金制度改革浪潮。1986年，英国对原有的养老金计算方法进行了修改，以降低养老金发放的金额。比利时、法国、荷兰、挪威等欧洲国家也在80年代中后期开始对自己的养老金计划进行改革，旨在减少国家的养老金责任，并减少对养老金计划的直接干预。

世界各国的养老金体系大都采用了包括公共养老金、职业年金和个人储蓄或商业养老保险在内的三支柱模式。据OECD统计，截止2018年，智利、韩国、墨西哥，超过50%的65岁及65岁以上老人领取目标养老金；截止2020年底，日本国民养老金的覆盖率达到97.5%。中国养老保险由基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险三个部分组成，截止2021年3月基本养老保险参保率已超过90%。

养老金制度作为一种制度体系在减缓贫困和维持收入上为老龄者生活保障提供有效对策，同时促进了年轻人与老年人之间资金的跨代转移和再分配。

历史发展

工业国家养老金制度的演进

人类社会发展中长期存在着如养老问题的挑战。在工业革命之前，家庭或家族通常承担着供养年老者的责任。然而，随着工业文明的出现，这种传统模式已经无法满于是养老金制度适应了工业社会的秩序而产生。

养老金制度的兴起

德国在1889年成为世界上第一个建立养老保险制度的国家。在1881-1889 年间，德国通过了疾病保险法、工伤事故保险法、疾病和养老保险法等法律，俾斯麦推动了这一进程。随后，这些法律被编纂为《社会保险法典》，被广泛认定为现代社会保障制度的起源。

1908年，英国引入了一种非缴费型的公共养老金制度。根据该制度的法律规定，任何年满70岁且符合规定条件的老人格领取养老金。所有养老金的支付费用来自议会拨款。直到1925年，养老金方案合并到英国社会保险法案中后，英国才建立起了缴费型的养老金制度。

此后，其他欧美国家也相继发展了各自的养老金制度，而德国和英国的模式则成为其他国家参照的蓝本。例如，瑞典在3年通过法案，决定对16岁至66岁的工人实行普遍的强制缴费制度，使缴费与收益的精算相关。政府成立基金来管理这些缴费，并没有直接出资，而是免除雇主的工薪税。为了确保低收入工人也能得到养老金，还提出了补充养老金计划，这成为了瑞典第一个养老金制度的一部分。

接着，挪威和芬兰分别在1936年和1937年通过法律颁布了养老金制度。这些北欧国家的公共养老金制度旨在为受益者提供一定的最低可替代工资而美国则在1935年通过《社会保障法》，开始正式建立养老金制度。

养老金制度的发展与繁荣

1942年，一份名为《贝弗里奇报告》的文件在英国政府发布，提尽管后来没有真正实施，但它在英国和整个欧洲引起了广泛关注。该报告出了建立统一缴费和受益比率的医疗、社会事业和养老保险制度的设想，以及一个面向低收入家庭的救济计划，该计划不需要缴费但需要进行财产审核。

第二次世界大战后，1946年英国通过《国家保险法》，在缴款的基础上为每个人提供国家养恤金。从1948年开始，男性在65岁时有资格获得，而女性可以从60岁开始获得。1978年，英国通过《社会保障养恤金法》创建了国家收入相关养恤金计划（SERPS）。SERPS的目的是除了基本的国家养老金外，还提供与收入相关的养老金。

在20世纪70年代，英国也引入了一种新的筹资机制，即现收现付制度。这意味着用当前的养老金收费来支付当前的养老金给付，而不是积累养老基金。同样地，二十世纪90年代，中国的基本养老保险制度也引入了现收现付的固定缴费制度。

20世纪70年代末，养老金制度开始蓬勃发展。现收现付成为欧洲各国国家养老金制度的核心内容，并逐渐在荷兰、瑞士、英国等国实施，以确保全体民众都能享受养老金福利。

养老金制度的改革

20世纪70年代以后，发达国家纷纷进入深度老龄社会，为此掀起一轮养老金制度改革浪潮。直到20世纪80年代中期，欧洲各国才启动一系列针对养老金制度的改革措施。智利推行了一项养老金改革（3.500号法案），该改革建立了以固定缴费计划为核心的强制性养老金体系。

1986年，英国通过了一个社会保障法案，对原有的养老金计算方法进行了修改，改为以个人一生平均收入为基准，以降低养老金发放的金额。同样，比利时、法国、荷兰、挪威等欧洲国家也在80年代中后期开始对自己的养老金计划进行改革，旨在减少国家的养老金责任，并减少对养老金计划的直接干预。

在1995年，一种名为“DC型的现收现付制（名义账户制）”的缴费模式诞生了。DC型的现收现付制（名义账户制）在应对人口老龄化上具有突出优势，即引入弹性工退休制度，例如意大利的最低退休年龄为57岁，一般允许工人在57-65岁之间选择退休/雅典最低退休年龄为61岁，实际退休一般在61-67岁。这种模式直接使用社会缴费来支付当前的退休金，被认为具有较强的生命力，并可能成为其他现收现付制国家转型的替代模式。

中国养老金制度的变迁

中国养老金制度在改革开放以来经历了一系列的变革，这一变革的主线是从计划经济向市场经济的转型。过去，养老金制度主要面向城市居民，采用国家-单位退休金制度，而现在则转向以全体国民为对象的社会养老保险制度。

1991年6月，中国国务院发布了关于企业职工养老保险制度改革的决定，该决定提出了逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的制度。

进入21世纪，随着不断健全完善养老保险制度，逐步形成以基本养老保险为核心，辅之以企业年金和职业年金，同时与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接，形成了一个“三支柱”的体系。基本养老保险是一种由国家、企业和个人共同负担的养老保险制度，旨在保障离退休人员的基本生活需求。职业养老保障，也称为企业年金，是企业根据自身经济实力，在国家规定的政策和条件下为员工建立的一种补充性养老保险制度。个人养老金制度是一种自愿参加、自愿选择经办机构的补充保险形式。

2007年，《企业年金办法》出台，明确国家鼓励企业建立企业年金。2014年基于“新农保”和“城居保”的基础上统一建立了城乡居民基本养老金制度。在2015年，全面建立了机关事业单位基本养老金制度。通过这些举措，中国在规范层面实现了基本养老金制度的全覆盖。

目前，加快建立职工个人储蓄性养老保险（第三支柱）正处于起步阶段。2018年，相关部门发布了《关于启动个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，其核心政策是通过商业养老资金账户购买符合规定的保险产品，在一定标准内可以在税前扣除，并对投资收益暂不征收个人所得税等。

随着企业自主性增强，社保费用负担总体减轻，税收优惠支持力度增加和投资回报率稳步提高，第二支柱发展的短板问题将迅速得到弥补。同时，个人养老金制度和商业养老保险作为刚起步的第三支柱，也将加快普及的步伐。

概念

所谓养老金制度，是对一家生计中心人物的老龄、残疾、死亡等事故发放长时间定期的老龄（或是养老）、残疾及遗族养老金，是一种防止陷入穷困的制度，与疾病（健康）保险、劳动者灾害补偿保险，共同构成了社会保险的3大部门。养老金制度是一种旨在实现社会公平和互助的度安排，其深植于社会经济体系中。最初设立的目的是为退休劳动者提供基本经济保障，以确保他们能够在停止工作、失去劳动收入后仍能维持基本生活需求。

养老金的体制安排

养老金体制安排涉及人财物的资源配置，包括所有制和领导权。在体制上，养老金制度有三个责任主体，即政府、雇主和个人，由此形成养老金第一支柱、第二支柱和第三支柱的区分，以及养老金制度结构。

政府的责任在于建立社会统筹账户，提供基础养老金，以实现社会公平和稳定；雇主的责任是建立集体账户或职工个人账户，提供职业养老金，以增加养老金的充足性；个人的责任是积极就业参保和参加法定养老金计划、职业养老金计划，此外还可能购买商业年金和其他养老产品，以增加个人养老资产。

养老金的机制安排

机制安排即指基于既定的人财物资源配置如何开展工作的问题。在机制上，养老金制度安排有一系列参数，各国养老金制度即基于这些参数，坚持公平性、效率性和持续性的原则，进行调整与公共选择。

覆盖人群

主要有两大群体，一是就业人群，二是非就业的居民。在澳大利亚，前者参加超级年金计划，后者由政府支付养老补贴；在德国，养老保险覆盖参保人的家庭供养人口，仅有极少量的孤寡老人需要政府支付养老补贴。

缴费关联

主要有两类制度，一是与缴费不关联的国民养老补贴，也称养老福利金；二是与缴费关联的养老保险，包括用人单位缴费、职工缴费，甚至包括政府缴费。对于缴费关联制度，缴费基数和缴费率决定养老金计划的收入，也决定个人的养老金水平。

制度模式

主要有现收现付和个人积累两种选择。一是现收现付，即指用就业人口参保缴费的资金支付退休参保人的养老金，这种制度安排对人口年龄结构和赡养比例非常敏感，需要精算平衡，难以适应人口老龄化的发展趋势，即使延迟领取养老金的年龄，也难以解决根本问题。二是个人积累，即指基于缴费（单位和职工）和投资收益的积累情况支付未来的养老金。

结构模式

在养老金制度的机构设置上，不同制度之间存在实质性的差异。这些差异引起了经济效应的差异，主要体现在融资和受益支付方式两个基本方面。

融资方式

现收现付制

现收现付制是一种最基本和最原始的养老金制度，目前在许多发达国家仍被广泛采用。这种制度实际上是一种现代劳动力供养现代老年人的养老融资方式。根据这种制度，在职劳动力需要按照工资收入的一定比例缴纳养老保障费，即向养老保障系统付费。在现收现付制度下，养老保障系统将所有劳动力的缴费汇集起来，并按照一定规则支付给现代老年人。

基金积累制

基金积累制是一种养老金制度，参加者在工作期间将一部分劳动收入交给一个集中的基金进行投资。当参加者退休后，该基金会按照积累的金额（包括本金和投资回报）向参加者支付之前承诺的养老金。这种制度安排被称为基金制。

名义账户制

名义账户制是一种养老金制度，起源于瑞典，并在20世纪90年代中期得以实施。与常见的现收现付制不同，名义账户制在养老金支付方面有所变化。名义账户制下，个人能够获得的养老金金额不再主要取决于工作年限和平均工资水平，而是主要取决于个人向养老保障系统缴纳的金额，即个人账户中的资金数量。

受益支付方式

受益确定型

受益确定型制度是一种按照统一标准向参与者提供养老金收的制度，这笔收入与其其他收入或之前收入无关。在实施养老金制度方面，可以由主办者或管理者做出承诺，根据特定公式确定每位参与者的养老金收益。一般基于参与者年龄和过去贡献的大小，提供年金或一次性支付。

缴费确定型

缴费确定型是根据特定公式计算每位参与者的养老金缴费，为每个参与者设立个人账户，记录其缴费金额。并根据参与者个人账户的记录，确定发放养老金的方式和金额，以保证公平和准确。

通过不同的资金筹集方式和受益支付方式的组合，可以形成四种基本的养老金计划，即受益确定型现收现付制、缴费确定型现收现付制、缴费确定型基金制和受益确定型基金制。其中前三种是公共养老金计划的形式。

养老金制度的构成是多层次的，并且不同国家的主次顺序也不尽相同。以社会保险养老金计划为主，辅之以社会救济，则形成一种保险型的养老金制度，例如美国、德国、法国等国；以普通津贴养老金计划为主体，则形成种福利型的养老金制度，例如澳大利亚和新西兰；若以借鉴基金为主题，则形成一种储蓄型的养老金制度，例如智利、新加坡、马来西亚等一些发展中国家。

中国养老金制度的结构模式

中国于1997年确定的养老金制度采用了“统账结合”的混合模式。这种模式结合了社会统筹和个人账户两个部分，共同构成了中国城镇职工的基本养老保险制度。该制度表面上是现收现付养老金计划和基金制的结合，但实质上仍然是现收现付制度，只是养老金的支付方式与收入相关联。

制度模式

自由主义模式

美国被视为自由主义模式的典范国家，该模式强调市场机制，并主张政府在福利供给方面扮演有限的角色。美国采取多支柱的养老金体系，其中包括强制性的社会养老保险，覆盖了几乎全美就业人口；企业养老保险则由企业出资，具备福利性质；个人退休账户，由个人自行管理，并根据联邦政府提供的税收优惠自愿参与。同时，美国的社会保险由联邦政府的社会安全（保障）部署集中管理，法规统一，机构层级明确。

保守型模式

保守型模式以法团主义为核心，社会福利由行业协会和工会等社会组织管理，典型代表是德国，其养老金制度主要由法定养老金构成，按照现收现付的方式运行，雇主和雇员缴费构成基金的收入。此外，企业补充养老保险和个人养老保险分别构成第二支柱和第三支柱补充保障功能。

法国的养老金制度主要有两个支柱。第一支柱是根据劳动者所处行业类型设立的基本养老保险，而第二支柱则是强制性的职业年金计划。尽管在2003年引入了面向企业和个人的基金制养老金计划，法国的国家养老金仍占据核心地位，承担养老金的核心责任，市场和个人仅起补充作用。

社会主义新民主主义模式

北欧国家代表着社会民主主义模式，在福利方面追求最大程度的平等。这些国家将普遍主义的原则扩展到中产阶级，建立了覆盖全民的基本养老金制度。只要符合条件，退休公民可以领取同等金额的养老金。荷兰被认为是世界上养老体系最完善的国家之一。荷兰的社会养老金制度适用于在荷兰生活且年满65岁的居民。除此之外，公司养老保险也是一项重要的保障措施，该保险由公司与保险公司签订合同，并为所有员工提供保障，通常公司支付50%的费用。个人养老保险也是一种选择，除了个人投资外，还可以存入指定的养老账号，通常要求未满65岁的时候不得提取资金。丹麦、瑞典、芬兰等国家也建立了多支柱体系，政府、企业和个人共同承担养老金的责任，其中近五成由中央及地方政府出资。

工薪型模式

澳大利亚和新西兰代表以工薪为基础的福利制度，其核心是根据需求提供福利。澳大利亚的养老金制度有三个层次：首先是通过1908年的《残障与养老金法案》建立的政府救助型养老金；其次是由雇主缴费形成的职业年金，享受政府提供的税收优惠；最后是个人自愿储蓄。

新西兰的养老金制度包括两个层次：首先是由政府提供税收支持的基础国家年金，为广大民众提供普遍资助；其次是由雇主和雇员共同缴费形成的私人退休储蓄，政府提供税收优惠以鼓励个人积累。

生产型模式

生产型模式可以理解为“通过参与产业活动而获得的福利”。主要在日本、韩国和中国台湾等地存在。日本的养老金体系分为三层：首先全民的国民年金，其费率和支付标准相同；其次是按照职业划分的雇员年括国民年金基金、厚生年金和共济年金；最后是企业年金，只有企业自愿选择参加。

韩国的养老金体系根据职业类别划分为四个项目：国民年金、公务员年金、军学校年金。中国台湾的养老金体系在建立时就按照职业类别分为劳民保险、公教保险和军人保险，直到2008年才引入了国民年金。

混合模式

中国的养老金制度已经初步建立起了以基础养老金为基础，职业年金和企业年金为补，个人自愿储蓄和商业保险为叠加的三层次养老金模式，体现了政府、雇主和个人在养老保险责任上的合理分担。

改革和转型

瑞典

1994年，瑞典通过新公共养老金制度的法案，经过5年的准备期后，1999年养老金制度已经进行了结构性改革，建立了一个明确的三支柱养老金体系，将养老责任从国家和雇主转移到了国家、雇主和个人。基本养老金支柱逐渐变得脆弱的责任被大幅减少，市场的作用显著增加。

德国

德国的养老金制度经过参数改革后，公共养老金的保障水平大幅下降，替代率从20世纪90年代的70%降至不足50%。这为政府引入基金制度创造了条件。德国在2000年前后通过李斯特改革，正式引入了基金制度，鼓励人们购买政府认可的商业性养老保险项目，并通过财政补贴和税收抵扣等方式提供支持。同时，为了解决企业年金覆盖不广泛的问题，政府采取了税收激励和财政补贴等措施，鼓励雇主建立企业年金计划。通过这些改革，德国的养老金制度开始向多支柱转变。

法国

法国的养老金制度以现收现付为主，主要由强制性的基本养老保险和补充养老保险成，两者替代率约为70%。虽然公共养老金的待遇在参数改革后有所下降，但相对于英国、德国等国家仍相对较高。尽管法国在2000年左右引入了基金制的职业年金储蓄计，但基金制在整个养老金制度中的占比长期未能超过5%。

中国

中国养老保险由基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄养老保险三个部分组成。基本养老保险是由国家立法强制实施的，养老保险基金由国家、集体和个人三者负担；企业补充养老保险是企业视自身的经济效益和能力为企业职工建立的；个人储蓄性养老保险是是个人自愿的原则。

在养老金制度中，基本养老保险占据主导地位，而多层次养老金体系的建设进展缓慢，全面的责任分担机制也尚未建立。2003年，中国政府开始推行新型农村社会养老保险，到2012年年底，新型农村养老保险覆盖了约3.6亿的农村居民。2016年，全国城镇职工平均养老金水平仅为当年城镇居民人均支出的1.36倍，为当年城镇居民人均收入水平的93.8%，为当年城镇非私营单位就业人员平均工资的46.7%。此外，参加企业年金的规模也相对较小，2000年仅占城镇单位从业人数的4.8%，到2016年仅为13%。

至2018年，职工养老保险连续14年提高退休人员待遇，城乡居民养老保险制度建立不到10年，尽管整体水平相对较低，但基础养老金最低标准已经两次调整，从55元增至88元。

2019年国务院办公厅印发《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》，提出可将城镇职工基本养老金企业缴费率从原来的19%降低到16%。人力资源和社会保障部、财政部从2020年1月1日起，为2019年底前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业和机关事业单位退休人员提高基本养老金水平，总体调整水平为2019年退休人员月人均基本养老金的5%。

中国人社部数据显示，截至2021年末，全国基本养老保险参保人数达10.3亿人，全国养老保险基金滚存结余4.8万亿元，可支付月数在14个月以上。

作用和意义

养老金制度的主要作用有两个：一是减缓贫困，所有的老年人都达到一个最低的生活水平；二是维持收入，退休后能够享受与退休前水平相近或相同的水平，保护不受价格变化即通货膨胀和长寿的影响。

在国家层面，老龄化不断增加与总人口及劳动年龄人口的比率，呈增加的趋势，人口老龄化现象越来越严重，以养老金制度为中心的老龄者生活保障问题能够提供有效对策。

对公民个人而言，养老金制度能够作为一种经济保障制度，使人们现在和未来的基本生活需要和需求获得满足。老年人很容易面临经济无保障的境况，养老金制度能够使老年人面对因年老而丧失劳动能力和劳动机会，需要大量的医疗费和积蓄不够满足生活开支的境况。

实施养老金制度的社会养老保障体系从属于社会的经济循环过程，它是人类社会进行正常的社会化生产、交换、分配活动的一个组成部分，实际上是年轻人与老年人之间资金的跨代转移和再分配。

相关规定

个人养老金制度启动实施

2021年12月17日下午，中国党中央全面深化改革委员会第二十三次会议，审议通过《关于推动个人养老金发展的意见》。

根据人力资源社会保障部于2022年11月25日发布的公告，个人养老金制度已正式实施。在36个先行城市或地区，包括北京上海、广州、西安和成都等地，个人现在可以通过国家社会保险公共服务平台、全国人社政务服务平台、电子社保卡以及“掌上12333APP”等全国统一线上服务入口，或通过商业银行等开立个人养老金账户。在开立了这两个账户后，个人可以缴纳养老金，购买个人养老金产品，年缴纳上限为12000元，并享受税费优惠。可以购买的金融产品包括储蓄存款、理财产品、商业养老保险和公募基金等，具体产品名单将由金融监管部门确定并公布。

个人养老金制度与基本养老保险不同，是一种政府支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度。首批开展个人养老金业务的金融机构包括6家国有大型商业银行、12家股份制银行、5家城市商业银行、11家理财公司、14家证券公司、7家独立基金销售机构和6家保险公司等。只有达到领取基本养老金年龄或完全丧失劳动能力、出国（境）定居以及符合国家规定的其他情形的参与人，才能领取个人养老金。参与人死亡后，其个人养老金资金账户中的资产可以被继承。

为了应对中国社会主要矛盾的变化并满足人们多样化的养老保险需求，中国于2022年11月25日实施了个人养老金制度。这一制度在基本养老保险、企业年金和职业年金的基础上新增了一种积累方式，以提供额外的收入给退休后的个人，进一步改善他们的生活水平，使他们的晚年更加安定和幸福。个人养老金制度的实施也有助于推动社会保障事业高质量发展和有效应对人口龄问题，构建一个完备的多层次、多支柱的养老保险体系。