欧洲安全与合作组织 （于1995年成立的世界最大区域安全组织）

简介

欧洲安全与合作组织源自冷战时期的欧洲安全与合作会议（简称：欧安会），是当时东西方维护欧洲安全重要的对话渠道。冷战结束后，欧安会成为了常设机构，1995年1月1日欧安会更名为欧安组织，成为大国处理欧洲和后苏联国家政治与外交事务重要的对话及合作平台。

欧安组织旨在通过预防冲突、管理危机和冲突后重建方面达成合作的方式，帮助弥合各国之间的分歧并相互建立信任。欧安组织主要解决影响成员国共同安全的问题，包括军备控制、恐怖主义、能源安全、人口贩运、媒体自由等方面。欧安组织对维护稳定的国际关系发挥了重要作用。

历史沿革

组织起源

欧洲安全与合作组织前身是1975年成立的欧洲安全与合作会议，简称欧安会。欧安会是一种国际会议机制和进程，苏联和东欧国家最早建议召开，目的是从法律上确认二战以后欧洲边界，排挤美国在西欧的势力，同时引进西方的资金和技术。1964年华沙条约组织（Warsaw Treaty Organization）成员国提出召开欧安会的建议，但美国表示反对。随着形势的变化特别是美苏缓和的到来，美苏于1972年达成同时召开欧安会和中欧裁军会议（Conference on Reduction of Forces in Central Europe）的协议。

欧安会在赫尔辛基和日内瓦举行为期两年的会议，就1975年8月1日签署的《赫尔辛基协定》（Helsinki Final Act）达成协议。协定明确了欧安会议的主旨，包括政治军事安全，经济合作和环境方面的科技合作以及人权保护问题。

赫尔辛基首脑会议后，欧安会又于1977年10月至1978年3月召开了贝尔格莱德续会及会后召开的三次专家会议，1980年12月至1983年9月的马德里续会及会后的六个专家委员会会议。由于美苏两大集团严重对立，第一次和第二次续会均未取得实质进展。后来，美苏关系有所改善，欧安会进程也相应取得了一些进展。

1984年1月至1986年11月，斯德哥尔摩“欧洲建立信任与安全措旋和裁军会议”最终通过了《斯德哥尔摩文件》。1986年到1989年的第三次续会期间，就欧洲常规武装力量谈判的目标、形式和范围达成协议，决定开始欧洲常规武装力量谈判。

冷战结束

直到1990年，欧安会主要通过一系列会议和大会发挥作用。随着冷战的结束，1990年11月的巴黎首脑会议使欧安会走上了新的道路。《新欧洲巴黎宪章》（Charter of Paris for a New Europe）要求欧安会发挥作用，应对欧洲正在发生的历史性变化——冷战后时期的新挑战，欧安会开始拥有常设机构并获得处理业务的能力。在《巴黎宪章》中，欧安会国家元首和政府首脑也特别呼吁设立欧安会议会大会。

1991年4月，应西班牙议会的邀请，欧安会所有参加国的高级议会领导人聚集在马德里建立欧安会议会大会。1992年7月，议会第一次正式会议在布达佩斯举行。大会决定接受丹麦议会的邀请，在哥本哈根设立一个国际秘书处。在同年的布拉格会议上，欧安会宣布轮值主席准备向大会报告欧安会的工作，回答议员们在这方面的问题，并收集议员的意见以便随后转交部长理事会。自那时以来，轮值主席在议会上发言并回答议员们的直接问题已成为一种传统。

1994年12月，欧安会布达佩斯首脑会议决定，从1995年1月1日起欧安会更名为欧洲安全与合作组织。同时，欧安会理事会改名为部长理事会，高官委员会改名为高级理事会，常设委员会改名为常设理事会。

发展现状

1994年12月15日，欧安组织第一次召开常设理事会。1995年3月30-31日，欧安组织高级理事会在布拉格举行第一次会议。

1995年3月，欧安组织53个成员国在巴黎召开的欧洲稳定会议上，签署了由法国提出的、受到欧盟支持的《欧洲稳定公约》和100多个与此相关的睦邻友好、保证承认边界和少数民族权利的双边和多边协定与计划，条约的监督实施作由欧安组织负责。

1999年1 1月，欧安组织在伊斯坦布尔召开首脑会议，是组织在世纪之交的一次重要会议，签署了《欧洲常规武装力量条约修改协议》，放弃了保持武装力量平衡的集团对集团的两极概念，引入了新的军备控制机制。

2000年11月，欧安组织在维也纳召开第八届部长理事会，发表了关于欧安组织在东南欧作用的《维也纳宣言》，通过了《关于小武器和轻武器文件》。这一文件具有政治约束力，包括了缔约国一系列义务。

以2001年“9·lI”事件为转折，欧洲安全的关注重心开始转向恐怖主义等非传统安全威胁。此时北约和欧盟相继实现新一轮大东扩，欧洲大陆的地缘政治和安全格局发生根本性转变。2001年12月，欧安组织在布加勒斯特召开第九届部长理事会，发表了政治宣言，谴责一切形式的恐怖主义，并通过了一份《打击恐怖主义行动计划》。同年布加勒斯特部长理事会还决定发展欧安组织政治对话功能，常设理事会成为欧安组织政治磋商与决策的主要机构，同时也将成为成员国开展政治对话的常设论坛。

2003年12月，马斯特里赫特第十一届部长理事会在美、俄于2002年秋提出的一份非文件的基础上通过了《欧安组织应对21世纪稳定与安全威胁的战略》。

“9·11”事件后，中亚成为国际社会关注的一个焦点地区。2001年，欧安组织首次任命了负责中亚事务的主席国特别代表。

欧安组织在独联体地区的选举监督活动尤为活跃。在2004年乌克兰大选时，欧安组织派出了1000人以上的选举监督团，选举一结束，欧安组织即宣布大选舞弊，随即引发大规模抗议。乌克兰、吉尔吉斯发生社会动荡后，欧安组织不断发表声明，要求谈判解决冲突，其当值主席、秘书长、驻中亚地区代表等频繁往访。俄罗斯对独联体地区的形势发展感到不安，不断对欧安组织提出批评。2004年12月，在索菲亚第十二届欧安组织部长理事会上，俄罗斯强烈批评欧安组织干预乌克兰内部事务，坚决反对就乌克兰问题发表最后声明，会议未能达成政治宣言。

从2000年开始，欧安组织有意识地向亚洲地区积极推广建立信任与安全措施经验。2000和2003年，欧安组织先后给予泰国和阿富汗两国合作伙伴国地位。2004年12月，欧安组织接纳蒙古为合作伙伴国。

2000年以后，欧安组织内部问题和矛盾继续发展。随着2001年后非传统安全威胁上升和欧洲地缘政治安全格局的剧烈变化，欧安组织对现实形势变化调适不顺，逐步陷于“双重适应性危机”。

2015年2月，新明斯克协议由欧洲安全与合作组织、俄罗斯、乌克兰以及自称的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”代表共同签署。该协议规定了一系列政治和军事步骤，以结束乌克兰政府军和分裂分子在乌东部的战斗。

2022年2月24日，俄乌战争爆发。欧安组织谴责俄罗斯的行为，并于3月3日启动其莫斯科机制，成立一个独立专家小组，调查据报在乌克兰敌对行动中违反人道主义法的行为。

主要工作

欧安组织的活动涵盖三个领域：政治军事层面、经济与环境层面、人权层面，从预防冲突等“硬”安全问题到促进经济发展、确保自然资源的可持续利用以及促进对人权和基本自由的充分尊重。

政治军事

包括军备控制、边境管理、预防和解决冲突、打击恐怖主义、警务合作、安全部门的改革与合作等方面的所有政治军事活动。

欧安组织在军备控制领域有许多的外勤行动，具体包括：加强小武器和轻武器及常规弹药储存管理及销毁工作；协助受爆炸物污染地区的恢复；协助处置储存在军事场所的危险化学品；支持减少非法拥有武器等等。

欧安组织在预防和解决冲突领域的外勤活动包括：实时监控欧安组织各成员国的安全局势；促进政府与民间的政治交流，以尽早解决冲突风险；协助促进受冲突影响的社会和社区之间的交流、协助调解和建立信任；帮助制定国家危机应对计划等等。

欧安组织反恐活动的战略重点领域包括：促进执行国际反恐法律框架，加强与恐怖主义有关的刑事事项的国际法律合作；采取多种方法，打击暴力极端主义和激进化；防止和制止资助恐怖主义；打击为恐怖主义目的使用互联网行为；促进关于反恐问题的对话与合作；在反恐措施范围内促进和保护人权和基本自由等等。

欧安组织警务相关的活动是组织预防冲突、危机管理和冲突后恢复努力的组成部分。组织的警务活动包括：就立法改革和机构建设提供咨询；促进以情报为主导的警务工作；监督警察工作是否符合国际人权标准；支持区域和国际警察合作等等。

安全合作论坛是欧安组织就政治军事问题进行对话的主要平台，除其他议题外，论坛的议题还包括安全部门的合作和改革。安全部门改革与合作领域的活动包括立法改革、军队缩编及改编、对人员进行军人权利以及人道主义法方面的培训。

经济和环境

包括环保活动、经济活动、促进善治（即协助欧安组织参加国打击腐败和建立民主、负责任的国家机构）等方面。

欧安组织认识到环境与安全之间的密切联系，旨在加强在环境问题上的合作，包括：促进应对环境挑战的跨界合作；支持国家当局执行多边环境协定；加强国家和地区应对可能对安全产生影响的环境挑战的能力；支持制定和修订环境立法、战略和计划；促进自然资源的可持续管理，尤其是水资源；促进危险废物和物质的可持续管理等等。

欧安组织侧重于与安全有关的经济问题，并促进国际经济合作。它协助成员国改善其商业和投资环境，简化监管框架，打击腐败、洗钱和对恐怖主义的资助。它还积极促进有效的劳工移徙管理、妇女创业、综合国际运输网络以及鼓励建立公私伙伴关系的统一过境程序。

促进善政是欧安组织的主要活动之一，欧安组织参与加强政府、私营部门和民间之间的多方合作；提供有针对性的技术和能力建设支持，包括培训等；促进机构间合作与协调；支持当局打击腐败、洗钱和恐怖主义融资；开展有针对性的利益冲突预防培训等等。

人权

包括保护罗姆人和辛提人的权利、法治、保护少数民族权利、民主化运动、保护媒体自由与发展、反种族主义等方面。

欧安组织帮助成员国建立和巩固民主体制，具体活动包括：开展公共信息、提高认识和外联运动；与政府机构和民间社会组织合作进行能力建设；与政府机构和民间团体合作，鼓励公民参与；支持议会机构监督安全部门；为政府、政党和选民提供一个非正式和无党派的论坛；支持媒体改革；帮助推进符合国际标准的选举和政治进程。

欧安组织的一些外勤行动在选举领域开展工作，包括：为选举委员会提供咨询；应用国际标准和良好做法；改善选举管理；选举技术审查；改革选举法；加强妇女对选举的参与等等。

欧安组织监控成员国媒体的发展，以发现侵犯言论自由的行为。包括对谋杀、攻击和骚扰记者行为以及起诉从事本职专业活动媒体的行为进行监督和追责；审查可能影响言论自由的立法和媒体规范的立法；通过培训和支持媒体从业者来促进媒体发展等等。

欧安组织少数民族事务高级专员致力于解决族裔紧张关系，防止在民族少数民族问题上发生敌对行动。欧安组织的一些外勤行动也在少数民族问题领域开展工作，活动侧重于：更好地将少数民族和族裔融入公共生活；少数民族保护；改革教育制度；加强少数民族语言的使用；遏制歧视；为少数群体社区建立可持续的机构并保护他们的权利等等。

组织机构

决策机构

首脑会议（Summits）

首脑会议是欧安组织参加国国家元首或政府首脑的定期会议，以最高政治级别确定本组织的优先事项并为组织接下来的工作提供指导。 首脑会议的召开时间没有硬性要求，任何与会国都可以提议召开首脑会议，但举行会议的决定必须以协商一致方式作出。

在首脑会议之前应先举行审查会议，审查本组织内的所有活动，并编写一份面向决策的文件，在首脑会议上决策是否通过。

部长理事会（Ministerial Councils）

部长理事会是欧安组织的中央决策和理事机构，由欧安组织参加国的外交部长组成，每年在主席国召开一次会议。 国家元首或政府首脑一级所参加的首脑会议是欧安组织的最高决策机构，部长级会议通常每年举行一次，而额外会议包括非正式会议可随时召开。

常设理事会（Permanent Council）

常设理事会是管理欧安组织日常业务工作的主要决策机构，它在其职权范围内执行欧安组织首脑会议和部长理事会所确定的任务和作出的决定。常设理事会由57个参加国的代表组成，轮值主席或其代表召集和主持，每周在维也纳举行一次。欧安组织11个合作伙伴、欧安组织议会大会和欧安组织执行机构的代表可出席会议并参与决策。

在常设理事会全体会议上，与会国定期举行政治磋商，各代表团也可提出任何其他问题供讨论。欧安组织的决定必须以协商一致方式作出，只有所有代表都同意，该决定方对所有与会国都具有政治约束力。

常设理事会设有多个非正式附属机构，包括安全、经济与环境以及人权三个委员会。各委员会讨论各自层面的问题，以及参与国承诺的执行情况，个别情况下也可以参与协商、审议与其各自层面特别相关的跨层面问题。

安全合作论坛（Forum for Security Co-operation）

安全合作论坛（FSC）是欧安组织的主要决策机构之一，每周在维也纳举行会议，为参与国提供一个讨论军事安全问题与加强合作的平台。主席每四个月由参加国按字母顺序轮流担任。安全合作论坛是欧安组织处理安全的政治军事方面的决策机构，它通过制定相关互信文件，包括管制常规武器转让的文件等达成维护安全的目的。

议会大会（Parliamentary Dimension of the OSCE）

议会大会最初由1990年巴黎首脑会议设立，目的是促进成员国各国议会更多地参与欧安组织，议会大会的目标包括：评估成员国执行欧安组织目标的情况；讨论部长理事会会议和首脑会议期间讨论的议题；建立和促进预防和解决冲突的机制；支持加强和巩固欧安组织成员国的民主体制；促进欧安组织体制结构的发展以及欧安组织现有机构之间的关系与合作。

明斯克小组（Minsk Group）

1992年在赫尔辛基举行的欧安会理事会上，召开一次涉及亚美尼亚和阿塞拜疆的纳戈尔诺-卡拉巴赫冲突会议的呼声强烈。于是1994年，欧安组织布达佩斯首脑会议设立了所谓的明斯克小组，为和平解决的谈判提供一个论坛。明斯克小组共同主席来自俄罗斯、法国、美国三国。小组领导欧安组织努力寻求和平解决纳戈尔诺-卡拉巴赫冲突的方式，共同主席定期访问冲突地区，与冲突各方举行高级别会谈，并与欧安组织轮值主席举行会议通报进程。

轮值主席（OSCE Chairperson-in-Office）

欧安组织的轮值主席每年由不同的成员国的外交部长担任。轮值主席在欧安组织区域的预防、解决和恢复冲突方面发挥领导作用，与有关各方直接接触。为了处理危机以及更好地调动参加国在特定领域的积极性，主席可任命个人代表或特别代表。

北马其顿外交部长布贾尔·奥斯马尼（Bujar Osmani）当任2023年欧安组织的轮值主席。

执行机构

秘书处（OSCE Secretariat）

秘书处在秘书长的指导下，向欧安组织提供业务协助。德国人黑尔加·玛丽亚·施密德（Helga Maria Schmid）于 2020 年12 月被任命为欧安组织秘书长，任期三年。

秘书处总部设在维也纳，还包括设在布拉格的欧安组织文件中心。秘书处的工作重点是冲突预防、经济和环境活动、与伙伴国家和组织的合作、人口贩卖打等等，还包括反恐、边境管理和警务改革。秘书处实时关注国际趋势，为成员国提供专家分析及实际帮助。协助欧安组织的轮值主席展开工作，支持欧安组织的实践活动，与国际组织和非政府组织保持联系，并为组织提供会议、语言、行政、财务、人事和信息技术服务。

民主制度和人权办公室（OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights）

欧安组织民主制度和人权办公室为参与国和民间团体提供专业援助，以促进民主、法治、人权以及反歧视。它监督选举，审查立法，并就如何维持和发展民主体制为政府提供咨询帮助，为政府、执法官员以及非政府组织举办关于保护人权的培训。

新闻自由代表（Representative on Freedom of the Media）

媒体自由代表的活动可分为两类：关注媒体发展作为预警职能的一部分，并帮助参与国遵守其对言论自由和媒体自由的承诺。代表还举行年度区域媒体会议，使记者、民间社会和政府代表以及学术界人士聚集一堂，讨论当前的媒体自由问题。

少数民族问题高级专员署（High Commissioner on National Minorities）

当少数民族事务高级专员认为涉及少数民族的紧张局势可能发展成冲突，就会介入这种情况。高级官员的日常工作是查明和处理族裔紧张和冲突的根源，若参与国没有履行其政治承诺或国际准则，高级专员将通过提供分析和建议来提供协助。

相关机构

联合协商小组（英文名称：Joint Consultative Group）设于维也纳，处理与遵守《欧洲常规武装力量条约》（Treaty on Conventional Armed Forces in Europe）规定有关的问题。该小组成立于1990年，旨在：解决解释中的歧义和差异；研究能够提高《条约》可行性和有效性的措施；解决技术问题；研究在执行《条约》过程中可能产生的争端。

开放天空咨询委员会（英文名称：Open Skies Consultative Commission）是《开放天空条约》的执行机构。它由《开放天空条约》33个缔约国的代表组成，在维也纳的欧安组织总部举行会议。委员会每月召开一次全体会议，主要职能是审议与遵守《条约》有关的问题；寻求解决条约实施过程中出现的歧义问题；审议并对加入条约的申请作出决定，以及每年审查航班配额的分配情况。

调解和仲裁法院(英文名称：Court of Conciliation and Arbitration)设于日内瓦，为和平解决国家间争端提供了一套可行机制。主席团由各自缔约国任命的调解人和仲裁员选举产生，由院长、副院长和三名其他法官以及四名候补法官组成。法院的任务是通过调解或仲裁的方式解决提交给它的国家间争端，包括领土完整、海洋划界或环境和经济问题方面的冲突。该法院是一个非常设机构，需要时即临时设立调解委员会和仲裁法庭。

外勤行动

欧安组织的大部分工作人员和资源都部署在欧安组织位于东南欧、东欧和中亚的基地中。外勤行动有特定的任务，由参与国协商一致商定，且只有在东道国同意的情况下才能开展外勤行动。除总部外，一些外勤行动还在东道国设有外地办事处、区域中心和（或）培训中心。

欧安组织预防冲突中心负责规划外地行动的建立、改组和结束。预防冲突中心在支持和协调欧安组织在实地的活动、提供分析和政策咨询以及充当外地行动、秘书处和欧安组织主席之间的联络方面发挥着关键作用。

成员国

截至2023年5月，欧安组织共有57个成员国，成员国来自北美、欧洲和亚洲三大洲。

历任领导