科学编制并有效实施村庄整治规划的现实途径

当前社会经济发展已进入城镇化发展和美丽乡村建设双轮驱动阶段，大力推进美丽乡村建设，不仅经济要发展，而且生态环境改善、基础设施建设、基本公共服务等要协同发展。村庄整治是美丽乡村建设的核心内容之一，是立足现实，缩小城乡差距、促进农村全面发展的必由之路，是惠及千家万户的德政工程。它不仅改善农村人居环境，而且改变农民的生产生活方式，为农村经济社会发展提供坚实的基础。

针对村庄整治规划，2005年建设部发布《关于村庄整治工作的指导意见》［1］、2014年国务院发布《关于改善农村人居环境的指导意见》［2］、湖南省人民政府办公厅发布《湖南省改善农村人居环境建设美丽乡村工作意见》［3］。在2015年湖南省出台《2015年重点民生实事项目实施意见》，提出要对全省1200个行政村进行农村环境综合治理。长沙市规划局于2014年年底制定了《长沙市村庄整治规划技术导则》（试行），用以指导村庄整治规划和建设工作。

2014年至今，长沙市规划局委派笔者组织设计单位编制了浏阳梅田、坪头等村庄整治规划，并且跟进实施过程，以试点方式来检验技术导则的可行性。

在推进村庄整治的实践中，也出现了一些问题。如村庄整治规划的定位、和其他规划的关系、内容和深度要求、审批、技术导则的适用性、规划实施中的技术、资金、进度、长效管理问题等。笔者结合整治规划与实施中的问题，力求通过实践摸索出可行的解决办法。

梅田天地如画卷（古港镇梅田湖村）

1项目名称叫什么

在浏阳市古港镇梅田湖村整治设计前期，我们就遭遇到了这个问题。以前做过村庄规划，为什么还要做村庄整治规划，这两者的区别和联系何在？

其次是到底应该叫“美丽乡村整治”、“居民点环境整治”,还是叫“村庄整治规划”。

带着这些困惑，通过梳理《村庄整治规划编制办法》、《村庄整治技术规范》、各种专项规划的成果等。发现造成困恼的原因主要是对于村庄整治的有关文件、规范不了解，以及整治中因为部门对口侧重点不同造成的。

新农村建设以来，各部门都投入人、财、物到村庄整治工作中来。不过因为各部门以对口专项的方式支持村庄治理工作，各部门因各对口内容不同，关注点也不同，对具体实施内容说法也不相同。如环保部门牵头的环境综合治理，林业部门主导的创建“绿色村庄、绿色庭院”，旅游部门制定省级旅游区实施办法，水利部门建设农田水利设施，交通部门的乡村公路提质改造等。还有美丽乡村建设、居民点环境整治等。都是村庄整治体系中的某一个或某各项内容。

有些村庄把主要精力放在某个居民点上，集中打造示范片区，因此项目名称为某某居民点环境整治。实际上，乡村整治针对某一区域范围内的整治，要从村庄的生态背景、道路系统、绿化系统、公共服务设施系统出发，综合平衡后，才对重点区域进行重点整治。同时，乡村整治规划中具体的工程设计措施也是具有可复制性的，针对本区域内的某个居民点整治，也可以针对其他居民点复制实施。因此单独的针对某个居民点进行整治规划设计，并不是效益最佳的做法，更好的策略是对村域进行通判考虑，然后选择重点整治区域。

从国家颁布的《村庄整治规划编制办法》可知，村庄整治规划包括建筑、环境卫生、基础设施和村庄风貌整治、历史文化遗产和乡土特色保护、长效管理在内的工程和管理措施。［4］这些内容既是彼此独立，又是有关联的，只有协调好这些内容，才能建设真正的美丽乡村。如果缺失一个，即便某一项实施的再好，也会影响整体效果。

在乡村整治中，有必要制定完整的的村庄整治规划，即便村庄因为财力、群众阻力等导致有些内容目前难以实施，但是只要条件成熟，就用规划指导实施。

因此有必要协调好由各部门负责的专项整治和整治规划的关系。在整治规划中，应该依据各部门对于专项整治的要求，将其纳入到整治规划文件中来。各部门专项整治实施前，也应要求提供整个村庄的整治规划设计文件。

综上所述，对一个村庄进行全面整治时，最好是按照《村庄整治编制办法》的要求，以“某某村庄整治规划”为主题，进行全面系统的规划设计，用以指导村庄各项整治工作。

阡陌交通 鸡犬相闻（永安镇芦塘村湾里屋场）

2不是做过村庄规划吗

有人提出，不是做过村庄规划，怎么还要编制村庄整治规划？两者什么关系，是否重复编制规划？

村庄整治规划作为规划体系一部分，在村庄规划的指导下，和村庄近期建设规划一起，一个着眼于未来的建设计划，一个立足于现状的改造和提升。村庄整治规划应该依据上层次的规划要求，如村庄整治规划。已经纳入控制性详细规划中的城中村，要依据控制性详细规划。［4］

但是在实际操作中，存在衔接困难的问题。村庄规划主要是对村域范围内的用地性质、市政管网、居民点位置等进行安排，是一种面对未来的用地和新建项目的安排。比如居民点的安排，村庄规划中往往在规划中，按照计算的人口数量，确定一个居民点，这个居民点往往会比现有的居民点要大，或者干脆在一个新的地方进行安置，道路设计也是按照规划要求的最大值，力求满足道路规范要求，市政管网也是不管当地实际情况，采用雨污分流，管网沿规划道路网布置等。［5］对于城市近郊村庄、或者发达村庄，建设量比较大，村庄规划的指导是有积极意义的。但是对于本市域的大多数村庄来说，这些村庄规划都是画饼充饥、可望不可即的，因为村庄的建设量很小，自身资金投入少，根本不可能按照村庄规划要求建设居民点、道路和基础设施。

如果在这种情况下，村庄整治规划依然机械的按照村庄规划的要求执行，则往往会使村庄整治工作难以开展。如村庄规划中，规划完整通畅的道路网系统，但现状道路网却从未有改变，而且现状道路网和规划道路网重合度也不高，在这种情况下，如果盲目的使村庄整治的道路和规划道路相重合，则几乎不可能。再如，规划中有在道路网布置雨水、污水管，现状却还是按分流分散排放制。如要按规划要求将污水集中排入管网，即便是村庄内部能实现，但是接纳的污水还是无处可排，因为公用污水管网近期无法建设。［6］

因此，在村庄整治规划中，既要遵循上层次的规划，特别是道路网络系统、用地布局、产业规划等。更要尊重现状，在尽量不重复建设、浪费投资的前提下，从现有的道路路网、市政基础设施出发，重在改善现有设施，提高设施服务水平。

机械轰鸣 热火朝天（永安镇永新村建设现场）

3什么时候能按图施工

村庄整治设计时，各级领导最关心的就是什么时候能拿到图纸，然后组织人员按图施工。站在他们角度想：找到一家设计院做设计，就是把整治的所有工程出具施工图。

然而，《村庄整治规划编制办法》中要求的深度，基本上也只是达到修建性详细规划的深度，对于一些具体项目只是通过示意图或通用图指导整治工作。［4］

就农村的实际情况来说，整治规划编制的深度要直接用于村庄整治工作。村庄整治内容涉及到规划、建筑、水、电、园林、道路等各专业，如果没有详细施工图纸，而仅仅停留在规划阶段和文字说明、示意图、通用图，对于项目的实施意义不大。如果在规划编制完成后，再另行委托专业设计单位对具体项目进行深化设计，无论从时间、经济性、技术支撑上都是不现实的。

因此，无论是从村民的需求、规划设计的内在逻辑性，都需要村庄整治规划的成果要能直接指导村庄各项整治工程的施工。

村庄整治规划设计做到可以指导施工的深度也会带来新的问题。从整治规划到具体项目设计，分属不同的部门审批、管理，如规划部分属于规划部门审批、道路设计属于建设部门审批、绿化设计属于园林部门审批。但如果一个设计文件要经过这么多部门的审查，会导致整治周期很长，同时耗费大量的人力物力。考虑到村庄整治中各项目主要在现有基础上的改善和修复，工程投资不大，工程技术难度低，各项目的审批应采取简化办法，授权由一个部门监管。当然对于村庄中新建或改建的规模较大工程，依然采取项目单独设计、单独报批的程序。

谁持彩练当空舞（永安镇坪头村漱口塘）

4实施中会出现哪些问题

村庄整治实施工作中出现最多的问题是“钱从哪里来，质量怎么控制、什么时候做完”。

目前村庄的整治资金主要靠上级部门支持，自身筹措资金量很小。有些村庄在实施前，并未预计好资金量缺口，就匆匆上马，后续资金跟不上，导致半拉子工程。因此在设计前期就要关注村庄整治的项目资金来源。

村庄整治实施中，村庄一般没有专业技术人员，规划编制完成后，对于专业技术较强的，一般是聘请专业的施工单位，专业技术不太强的，由村民分包实施。但是，总体上对于质量的把控力度不大。一方面是施工队伍的技术力量不强，另一方面是村集体缺少监督力量和专业技术背景，使得质量难以控制到位。如村庄在道路改造时，设计文件会要求对现有路面进行处治，但是现场施工时，往往在清理路面垃圾后，直接进行路面铺油作业，因而也留下很多质量隐患。因此规划编制时，就要对具体项目的质量提出把控要求，便于村集体方便操作。村集体在实施项目时，要成立监督小组，聘请专业技术人员，严把技术关。

导致质量问题的另一个原因，则是村庄整治依赖于上级财政支持，往往从立项到验收的时间很短，这其中还包括筹备、设计阶段，真正施工时间非常紧张。而且目前的村庄整治工作，完成就要看到效果，但是对于有些项目，如绿化等，需要自然生长周期，当年完工很少能看到效果。但是为了满足展示需要，必须在短时间内施工完成，当地便会用很多精力放在需要展示的部位、包括道路、两厢绿化、沿街建筑立面等。而没有力量和精力处理隐蔽工程，如背街处的环境卫生、绿化、排水沟等。村庄整治工作要真正落到实处，就要有完整的计划，且计划要符合客观现实，不做表面工作。

山水相映有人家（坪头村华山屋场）

5每天都能这么美丽吗

如果村庄能够自我管理完善，则根本不需要突击型的村庄整治，只需要日常维护即可，而且这部分工作量并不是很大，无非集体对公共环境进行维护管理，村民对自家庭院进行维护清洁。

往往环境恶劣的村庄，就是最缺少有效管理的村庄。因而，村庄整治实施后，最大的挑战来自于长效的管理。如不进行管理，即便村庄整治做的再好，要不了多久，村庄又会回到脏乱差的风貌。

村庄整治要解决长效管理问题，必须从规章制度、设施完善、管理队伍、资金保障、宣传引导等方面入手。

5.1有章可依

根据本村实际情况，在村规民约基础上，对新建建筑物审批、垃圾分类与收集、污水处理与排放、环境卫生、村庄道路、活动场地、绿化等的使用、维护制度，并形成规章制度。

针对基础设施的使用和维护，应制定相应制度，应详细说明使用方式，注意事项、维护事项和责任人；完善村庄环境保洁制度，保持村庄道路、水系、公厕、活动场地、公共建筑的整洁；完善“庭院三包”制度，让村民对房前屋后的卫生、绿化进行包干。设立奖励、惩处措施激发村民自觉执行的愿望。

5.2设施完善

加强基础设施建设，使基础设施运行正常，环卫设施按规划要求配置。

5.3组建队伍

根据需要组建市场化的专业管护队伍，对基础设施维护、水系维护、绿化养护、垃圾收运、公厕保洁等方面进行日常管理。将村庄的基础设施维护、公共环境卫生等管理责任落实到人。村委与管护人员签订目标管理责任状，明确了管护范围、内容、标准。

5.4监督考核

制定考核评比奖惩办法，作为检查、评比和考核奖惩的依据，标准尽可能量化。

明确管理责任，落实一名村干部负责“长效管理”检查监督考核工作，各村民小组长为本责任区负责人，对各小组做好长效管护的管理、监督和协调工作，每季度村委组织各小组长进行交叉自查管护评比工作。

5.5资金保障

村庄整治项目完成后，多数项目需要一定的维护资金来保证日常维护运转。目前，村庄整治的建设资金主要依赖财政拨款，多属于一次性投入，往往因为缺少维护资金而无法长期运转。因此在项目计划时，应考虑日常维护资金来源，确保长效使用。

政府投资项目，应当在项目前期就将后期维护经费纳入资金计划中，建立稳定的资金渠道，落实地方政府责任。

基础设施维护费用可实行“市（县）以奖代补、乡、镇（街道）配套，村集体适当补贴、住户适当收取”的办法筹集。

积极探索建立多种形式的农村基础设施管理维护体制和运营方式，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等形式筹措资金。

5.6宣传引导

引导村民参加村规民约、管理制度的制定，利用会议、公告、标语、宣传栏等形式加大对村规民约、管理制度进行宣传。真正做到人人参与、人人执行、人人监督。让广大村民形成爱护环境光荣，破坏环境可耻的理念，营造长效管护的良好氛围。

湖光山色显苍茫（古港镇梅田湖村）

6结语

村庄整治是改善农村人居环境，提升村民幸福感的一项重要举措。各级政府和社会力量都非常关注、支持村庄整治。如何将村庄整治工作做好，需要依据现实条件做好村庄整治规划，更要协调各方力量搞好村庄整治建设，还要建立长效机制确保整治成果得到长远继承与发展，这些都需要我们从社会经济大背景出发、从具体技术操作和运作制度入手，探索出切实可行的现实途径。

参考文献:

［1］《关于村庄整治工作的指导意见》（建设部 2005）

［2］《关于改善农村人居环境的指导意见》（国务院办公厅 2014.05）

［3］《湖南省改善农村人居环境建设美丽乡村工作意见》（湖南省政府 2014.02）

［4］《村庄整治规划编制办法》（住房和城乡建设部 2013）

［5］《村庄整治技术规范》（GB 50445-2008）

［6］《生态文明时代的村镇规划与建设》（仇保兴 2009.02）

作者简介

陈泰安（1987-1），男，学历：本科，单位：长沙市规划局