打好耕地保卫战

“要像保护大熊猫一样保护耕地”。6月25日，是我国第26个全国土地日，今年的主题是“节约集约用地，切实保护耕地”。当前，我国经济发展进入新常态，全国上下都在全力以赴稳增长、保态势。在这样一个形势下，国家持续把“节约集约用地”作为宣传主题，目的在于警醒人们注意资源节约利用，加快转型发展，科学利用好土地，切实保护好耕地。

我国调整耕地保有量：18.65亿亩以上

日前，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》（以下简称《调整方案》）印发实施，对全国及各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行优化。

调整后，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4071.93万公顷（61079万亩）之内。

在过去二十年间，随着我国工业化、城镇化快速发展，耕地面积大量减少，说明了我国耕地保护政策制定的必要性。

国研中心研究员刘守英说：“非农建设占用是耕地减少的主要因素。过去地方政府把土地作为发动机，地方政府要发展，就逼着我们要指标。地方政府一方面用低价土地来招商引资，另一方面将农用地征为国有并出让给房地产开发企业，赚取土地出让金。在这个过程中，耕地被大量占用。”

随着地方经济总量增大，我国耕地总量也一直处于下降通道，在2008年之前的11年里，中国耕地总面积减少了1.25亿亩。

为此，近年来政府一直高举“18亿亩耕地红线”大旗，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，地方每年可使用土地数量均由上级政府规定，包括可新增多少建设用地、可占用多少耕地用于非农建设等。

国土资源部发布的2011年度全国土地变更调查数据显示，自2009年全国耕地保有量连续3年保持在18.24亿亩以上，耕地净减势头得到有效控制，这表明国家“十二五”期末18.18亿亩耕地保有量目标得到有效保障。

2015年中国国土资源公报数据显示，2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因，减少耕地面积450万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积351万亩，年内净减少耕地面积99万亩。

国土资源部土地整治中心副主任郧文聚表示，这个面积看来不小，相当于一个粮食生产大县的面积。但是这个数在过去的20世纪九十年代的时候是一年减少1000万亩。进入21世纪的头一个十年，每年还减少约500万亩。从这样来看，100万亩相对来讲，大幅减少的势头得到了遏制。“十三五”期间，对耕地保护提出了更多挑战。《调整方案》要求，在对建设用地结构和布局进行调整时，各地要以资源环境承载力评价为基础，引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域集聚；坚持保护优先，建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地、优质林地，合理安排生产、生活、生态用地空间；积极推进新型城镇化建设，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；以农村土地综合整治为抓手，促进农民住宅向集镇、中心村集中；合理调整产业用地结构，保障水利、交通等重点基础设施用地，优先安排社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业，以及国家扶持的产业发展用地。

京津沪耕地保护指标调减

国家“十三五”规划和国土资源“十三五”规划把资源节约保护放在了突出的位置，提出了耕地和基本农田保有量、新增建设用地规模等约束性指标。所谓约束性指标，就是完不成任务要被严肃问责的指标。

一项官方调研结果显示，京津冀地区近年来耕地占用量较大、比例较高，与此同时，补充耕地成本越来越高，补充耕地越来越难，距离突破2020年的耕地保护指标已经是“咫尺之遥”。若最终突破红线，省级政府负责人将被问责。

从1996年至2009年的十三年中，北京耕地年均减少8980.9公顷（13.5万亩）。如果不能及时踩刹车，北京近两年就可能突破耕地红线。

同样来自天津官方的数据显示，天津耕地面积比基于第一次调查后逐年变更至2009年的耕地面积多出5807公顷，但耕地保护形势依然严峻。截至2012年末，天津市耕地面积已降至43.93万公顷（658.95万亩），比《规划》确定的2020年的耕地保有量仅多出2000公顷（3万亩）左右。

上海官方发布的土地二调结果显示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759万平方公顷（284.64万亩），人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12（全国人均耕地为1.52亩）。

随着全国土地利用总体规划中相关指标的调整，北京、天津和上海的相关负责人终于可以松口气了。

按照《调整方案》，北京天津和上海三地的2020年耕地保有量指标均被大幅度降低。

在原有规划中，北京需要在2020年保有21.47万公顷耕地，《调整方案》将之降低为11.07万公顷；天津在原有规划中需要在2020年保有43.73万公顷耕地，《调整方案》将之降低为33.40万公顷；上海在原有规划中需要在2020年保有24.93万公顷耕地，《调整方案》将之降低为18.80万公顷。

提高耕地质量刻不容缓

对于我国耕地情况，国土资源部土地整治中心副主任郧文聚说，我国耕地保护形势正从“比较严峻”转向一个好的势头，但是，耕地生产能力降低了。

2011年公布的全国农用地分等结果显示，全国耕地优、高等地仍仅占耕地总面积的33%，平均等别仅处于中等水平，旱地比例超过一半，水田仅为26%。

据环境保护部统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，并且多数集中在经济较发达的地区。受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占总耕地面积的1/5，其中工业“三废”污染耕地1000万公顷。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，我国农业资源稀缺，但一些地方由于多年盲目追求粮食产量而开发过度，导致华北地下水位下降过快，东北黑土地有机质消耗过多，西北土壤沙化和水土流失严重，长期以往不仅农业发展不可持续，而且还会导致可怕的生态恶果；很多地方为了追求产量曾普遍地出现农业过度使用化肥和滥用农药问题，不仅导致农业生产成本过高，而且还带来了农产品品质不高，安全性差，面源污染。“让农业资源休养生息已经刻不容缓了。这种依赖化学投入物的农业发展模式必须扭转。”李国祥指出，要建立更加合理的农业结构，将转为建设用地的耕作层土地剥离出来再利用，对超采地下水和其他农业生态问题进行治理。

那么，污染的土地能不能预防？我们还能够继续安全地吃吗？

对此，郧文聚表示，土地污染还是可以预防的。我国在这方面过去做得不够，要加强这方面的预防。此外，如果有了轻度、中度甚至重度污染，要监控它去修复、去休耕，同时还要加强耕地利用过程的监控。