永久基本农田重在“永久”

近日，国土资源部、农业部联合发布了《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，从划定永久基本农田的意义、原则以及加强特殊保护等方面提出了要求，作出了全面部署。

15.46亿亩农田划定

今年的中央一号文件和《政府工作报告》提出，2016年要全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护。目前在多方面的共同努力下，106个重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作提前完成。《通知》明确了全面划定永久基本农田坚持的五项基本原则：一要坚持依法依规、规范划定。根据《土地管理法》和《基本农田保护条例》有关规定，按照土地利用总体规划调整完善确定的目标任务，规范有序开展全域永久基本农田划定工作。二要坚持统筹规划、协调推进。永久基本农田划定要与规划调整完善协同推进，两者互为基础、互为条件。城市周边和全域永久基本农田划定要充分衔接，划定成果要全部纳入地方各级规划调整方案，两项工作统一方案编制，同步完成。三要坚持保护优先、优化布局。永久基本农田划定和规划调整完善要按照总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重的要求，优先确定永久基本农田布局，把城市周边“围住”、把公路沿线“包住”，优化国土空间开发格局。四要坚持优进劣出、提升质量。落实国务院土壤污染防治行动计划，将重点地区、重点部位优先保护类和安全利用类耕地优先划入，将受重度污染的严格控制类耕地及其他质量低下耕地按质量由低到高依次划出，提升耕地质量，保证农业生产环境安全。五要坚持特殊保护、管住管好。加强和完善对永久基本农田管控性、建设性和激励约束性保护政策，严格落实永久基本农田保护责任，强化全面监测监管，建立健全“划、建、管、护”长效机制。

同时，《通知》还明确了全面划定的目标任务：将《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》确定的全国15.46亿亩永久基本农田保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块，与土地承包经营权确权登记颁证工作相结合，实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护，划准、管住、建好、守牢永久基本农田。

国土部耕地保护司负责人说：“尽管我国粮食生产实现十二连增，但人均耕地少，耕地质量总体不高，耕地后备资源不足，是我国最基本的国情。把最优质、最精华、生产能力最好的耕地划为永久基本农田，集中资源、集聚力量实行特殊保护，有利于巩固提升粮食综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”

该负责人表示，目前还面临三项任务：一是指导和推动划定工作向所有中小城市和广大农村展开，确保年底前按时保质完成划定。二是落实全面划定各项任务，推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”，形成划定成果。三是加强永久基本农田的特殊保护。

2017年上半年，国家土地督察机构将开展全面划定永久基本农田落实情况专项督察。

谨防“狸猫换太子”

2008年中共十七届三中全会首次提出了“永久基本农田”概念，截至2014年11月，中国12个省（区、市）建设用地总量已接近国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。

永久基本农田划定和土地利用规划调整是一件事情的两个方面，两者互为基础、互为条件。统筹做好两项工作，是划定工作的重点。

“对于全域划定工作要做到三个‘必须明确’：一是必须明确全面划定永久基本农田是在现有工作基础上的调整完善，不是另起炉灶、再搞一套。要根据土地二次调查和年度变更调查成果，充分运用农用地分等定级、土壤地球化学调查、土地整治与高标准农田建设等成果，进一步摸清底数、查清潜力，明确任务，科学划定。二是必须明确划定永久基本农田要坚持‘优进劣出’，绝不允许借规划调整完善之机随意改变原有基本农田布局，更不允许擅自把不稳定耕地、劣地、坡地、生地划为永久基本农田，搞‘狸猫换太子’、滥竽充数。三是必须明确接到土地利用总体规划调整完善方案核定的永久基本农田划定任务后，市县国土和农业部门要在党委、政府统一领导下，迅即组织实施，不要犹豫拖延。”该负责人进一步解释永久基本农田划定原则。对于全域划定的方法路径，该负责人表示，各地要采取自上而下的方式，及时将规划调整方案确定的永久基本农田划定目标任务，逐级分解下达。

市县乡要依据分解下达的目标任务逐级落实永久基本农田保护布局安排。市级规划要优先划定城市周边永久基本农田，确定永久基本农田集中区；县级规划要优先确定永久基本农田布局，落实到用途管制分区；乡级规划要将县级规划确定的永久基本农田保护区落实到图斑、地块。县乡级规划要根据当地实际确定基本农田整备区，推动零星耕地的整合归并、提质改造。

各级永久基本农田划定方案论证审核工作按照上报一批、审核一批的方式同步开展。31个省（区、市）永久基本农田划定方案由两部审核；报国务院审批土地利用总体规划的城市及其他地级市永久基本农田划定方案由省级国土资源、农业主管部门论证审核；县乡级永久基本农田划定方案一并编制，由市级国土资源、农业主管部门论证审核。

“三位一体”落实保护任务

“对划定的永久基本农田实行特殊保护，就要把管控性保护、建设性保护和激励约束性保护统筹起来，‘三位一体’落实永久基本农田特殊保护任务。”前文所提的负责人如是说。

首先要“管得严”，从严管控非农建设占用永久基本农田。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田“非农化”。《通知》要求，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。符合法定条件的，需占用和改变永久基本农田的，必须经过可行性论证，确实难以避让的，应当将土地利用总体规划调整方案和永久基本农田补划方案一并报国务院批准，及时补划数量相等、质量相当的永久基本农田。

二要“建得好”，加大永久基本农田建设力度。各地要加大财政投入力度，整合涉农资金，吸引社会投资，在永久基本农田保护区和整备区开展高标准农田建设和土地整治，全面推行耕作层土壤剥离再利用，占用永久基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用永久基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。新建成的高标准农田应当划为永久基本农田，作为改变或占用基本农田的补划基础。

三要“守得牢”，完善永久基本农田保护激励约束机制。一方面，要切实落实永久基本农田保护责任。坚持党政同责、严格考核审计、严肃执法监督，强化地方各级政府永久基本农田保护主体责任。另一方面，要建立完善永久基本农田保护激励机制。与整合有关涉农补贴政策、完善粮食主产区利益补偿机制相衔接，与生态补偿机制联动，鼓励有条件的地区建立耕地保护基金，建立和完善耕地保护激励机制，对农村集体经济组织、农民管护、改良和建设永久基本农田进行补贴，调动广大农民保护永久基本农田的积极性。