管理处未履行政府信息公开义务成被告

9月9日下午，河北省秦皇岛市北戴河新区人民法院审理了一起北戴河新区团林管理处因不履行法定职责——不履行政府信息公开义务——被推上行政被告席的案件。

据了解，该案是北戴河新区成立以来的第一例要求具有乡镇一级管理职能的管理处依法履行法定职责、履行政府信息公开义务的行政诉讼案件。该案缘因北戴河新区团林管理处在河北省第十届村民委员会选举之前，未对其所辖的潮河村第九届村民委员会及其村民委员会成员进行离任经济审计应予以向全体公开，就进行了村“两委”的选举。

开庭当日，原告、被告的负责人及其委托的代理律师参加了开庭审理。庭审中，原被告双方针对是否给予公开，以及被告团林管理处在认为不予公开的情况下，要不要向原告即申请人送达《不予公开告知书》及其理由等问题进行了辩论。

原告方认为，作为被告的团林管理处在收到申请人递交的《政府信息公开申请书》之后，应按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的法定时限向原告公开所申请的政府备案信息，或者在被告认为不予公开的理由之下，向原告送达书面的《不予公开告知书》并说明理由，严格履行法定职责——公开政府信息，然而，因为被告团林管理处并未按照规定履行上述任何一项法定义务，为此原告依照法律赋予原告的权利，并根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条之规定，将团林管理处起诉到人民法院，请求人民法院判决被告依法履行政府信息公开义务。

被告团林管理处认为，一、原告申请“离任审计结果”不符合“政府信息”的构成要件，不是政府信息，原告申请的政府信息公开内容“离任审计结果”属于村民集体自治过程中的内部审计行为，系潮河村按照《村民委员会组织法》规定的内部审计，并非镇政府履行法定职责获取或者制作的信息，该信息由其自行制作（委托会计审计），而不是政府保存的信息，不符合“政府信息”的构成要件，不是政府信息。二、原告申请的“离任审计结果”不属于政府公开的信息范围。首先，村民委员会是基层群众性自治组织，并不是行政单位，其并不隶属于镇政府，镇政府对村民委员会的工作只是指导、支持和帮助。其次，根据《村民委员会组织法》第四条的规定，村民委员会直接领导关系为基层党组织，即党委。而潮河村村民委员会在党委领导下作出的离任审计结果实质上是党派团体内部管理文件，该文件依法不属于政府公开的信息范围。三、原告申请公开“离任审计结果”应向潮河村村集体提出。根据《河北省村务公开条例》、《河北省农村集体资产管理条例》的相关规定，“离任审计结果”属于村委公开范畴，其公开范围只限定在村集体内部成员，至于是否对外公开，依据“谁制作谁公开，谁保存谁公开”原则，该决定应由潮河村村集体作出，而非被告。

至于，为什么没有按照规定向原告送达《不予公开告知书》并说明理由，被告解释说，因为潮河村比较乱，第九届村“两委”负责人之间有矛盾、在土地承包上有些问题、现金账目无法核对等原因，该村在第十届村民委员会换届选举前就没有进行离任审计。庭审中，被告在确认潮河村目前没有村民委员会的现状下，向法庭提交了一份加盖潮河村村民委员会公章的《说明》，作为潮河村村民委员会不赞成被告向潮河村村民之外的人士公开审计结果的意见，作为拒绝政府信息公开的唯一证据提出。

另庭审调查中，被告代理人叙述说，在第十届村民委员会换届选举前，团里管理处所辖15个村第九届村民委员会成员都进行了审计，并向各个村村民进行了公开，只有潮河村没有审计。在潮河村民申请政府信息公开后，团林管理处非常重视，并主动与村“两委”协调，村“两委”委托昌黎县某会计事务所对潮河村第八届（2009年1月~2011年12月）、第九届（2012年1月~2014年12月），两届村民委员会及其成员的财务情况进行了审计，审计报告于七月底才出来，但由于该审计存在好多票据签字不合法不符合报账要求，故不能入账和现金会计不交账、不到场不能查清的情况，审计报告存在不准确和众多疑点，但日前也向潮河村村民代表进行了公开，目前没有向潮河村全体村民进行公开。

法庭审理后，因原被告双方同意调解，故未当庭宣判，人民法院将择日对该案作出判决或者裁定。

开庭前，记者进行了大量的采访和查阅法律、法规的工作：

潮河村一村民代表介绍：大多数村民认为，潮河村现在应该没有村民委员会，就是选举了也应该是无效的选举。因为第十届村民委员会换届选举前，团林管理处未依法对上届村民委员会和村民委员会成员进行离任经济审计，并将审计结果向全体村民公布，再开始进行换届选举，故因团林管理处未对潮河村上届村民委员会和村民委员会成员进行离任经济审计，第十届村民委员会换届选举产生的村委会因违法被停职。

潮河村另一村民代表介绍：第十届村民委员会换届前，北戴河新区团林管理处没有公布对潮河村第九届村民委员会和第九届村民委员会成员的离任经济审计结果，潮河村的第十届村民委员会选举后，因换届选举涉嫌违法，村委会成员就被团林管理处作了停止工作处理，从而导致了潮河村目前没有第十届村民委员会的尴尬局面，这样也给村民的生产、生活造成极大的不便。

据了解，潮河村的村民李某某、马某某、董某某、王某某四人，于2015年12月份向北戴河新区团林管理处递交了《政府信息公开申请书》，申请团林管理处公开对潮河村第九届村民委员会成员进行离任经济审计的政府应该主动公开的信息。

另据团林管理处负责人介绍，潮河村村民反映了很多问题，所反映的问题基本发生在2012年之前，因此，他们已经委托了河北省昌黎县的一家会计事务所对潮河村第八届村民委员会和第九届村民委员会及其成员进行审计，以便于对村民反映的相关问题给予处理。

针对村“两委”换届选举应该遵循的法律规定，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条规定：村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：（一）本村财务收支情况；（二）本村债权债务情况；（三）政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；（四）本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；（五）本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；（六）本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

另记者还查询了众多现实有效的法律和相关规定，发现针对农村村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计制度，不仅《中华人民共和国村民委员会组织法》有规定，而且从中央、国务院到各个部委，以及各省市、自治区、直辖市都有相关规定，且在地方的市县区等人民政府也有相关规定。如，《农业部、民政部、财政部、审计署关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》（2003年12月4日农经发200311号），《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（2004年6月22日中办发200417号），《农业部、监察部、国务院纠风办关于做好村干部任期和离任经济审计责任专项审计的通知》（2005年7月1日农经办200512号），《中央纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（2006年9月22日中纪发〔2006〕24号），中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（2009年4月24日中办发〔2009〕20号），民政部、中央纪委、中央组织部、中央农办、中央文明办、公安部、司法部、财政部、国土资源部、农业部、国家人口计生委、国家信访局印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》（2012年9月21日民发〔2012〕16号），农业部、财政部、民政部、审计署《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（2013年6月27日农经发〔2013〕6号）等等文件中，都有关于针对村民委员会成员进行离任审计、任期审计的相关规定。

据了解，9月9日北戴河新区人民法院公开开庭审理北戴河新区团林管理处不履行法定职责、公开政府依照法律规定应当主动公开的政府信息一案。该案并不是潮河村村民提起，而是由潮河村村民之外的公民以工作特殊的需要向团林管理处递交《政府信息公开申请书》后，团林管理处未在法定时间内作出公开，或者不予公开告知申请人之原因提起，从该案来看，诉讼主体的确定，不是狭义理解下的行政相对人，即仅仅是村民，而是应该按照其本意理解和确定行政相对人，该案为申请政府信息公开，政府应依法在法定时间内给予书面答复：向申请人公开申请人所申请的政府信息，或者给予申请人《不予公开告知书》；如果超过法定期限，政府没有任何作为，那么政府行为就会出现不履行法定职责的违法行为。案件的争议焦点不是公开的内容，二是政府履不履行法律赋予的职责和义务，故争议焦点决定了诉讼的行政相对人为申请人。