关于农民工工资权益保护的几点思考及相关建议

“农民工”是指身在城市从事非农业工作的农业户口的工人。这一特殊社会群体的出现,是源于传统的城乡分割的户籍制度。近年来，通过加大普法宣传，加强用工监管，做实做细劳动保障网格化管理，建立健全重大违反劳动保障法律法规突发事件应急预警预防机制，职工工资类纠纷逐年减少，企业因整体欠薪引发的突发性群体性事件呈下降趋势，参与处理的突发性群体性欠薪纠纷多为建筑农民工讨薪事件，甚至出现了包工头携款潜逃的恶性治安刑事案件，严重影响了劳动关系的和谐稳定。

一、农民工欠薪案件基本情况

2015年，某区共受理工资类纠纷案件59起，涉及职工874人，案件数量和涉案人数分别同比减少了28%和35%。年内共处理因欠薪纠纷引发的突发性群体事件4起，其中非建设领域工资纠纷1起，建筑农民工劳务费（农民工工资）上访案件3起；共移送公安机关涉嫌构成拒不支付劳动报酬犯罪的案件2起，正在调查并将移送公安机关的案件1起。

二、存在问题

综合近年农民工欠薪案件特别是建筑领域农民工欠薪上访案件内容进行分析，主要存在以下问题：

（一）农民工工资支付缺乏常态性监管。行业领域的监管权力集中在住建、交通运输、国土、水务、商务等各主管部，而欠薪问题的处理在事后的人社部门，其主动作为的空间极其有限。事前监管和事后清欠在不同环节分属不同的部门主管，权责高度不统一，仅靠每年岁末年终开展的农民工工资支付专项检查，无法使农民工工资拖欠问题难以实现常态化监管。

（二）建筑企业以包代管，备案缺失，监管困难。《劳动力市场管理规定》第14条规定，“用人单位招用人员后，应当自录用之日起30日内，到当地劳动保障行政部门办理录用备案手续，并为被录用人员办理就业登记”。而实践中由于建筑行业工程繁多、工人流动性大，施工企业除了极少数管理人员和骨干员工签订了劳动合同外，绝大部分农民工都没有与企业签订劳动合同，而是采取劳务作业分包的形式，依靠专门的劳务公司承担工程任务。劳务公司虽是法律上的用工主体，但缺乏独立承担责任的能力，往往通过层层分包转包来分散转嫁责任，致使用工链条持续拉长，出现多重用工主体，这样既不利于劳动部门用工备案监管，而且还使农民工失去了劳动关系的支撑，导致农民工工资得不到保障。

（三）施工企业违法转包，包工头极易拖欠农民工工资。《建筑法》第29条规定，“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位禁止分包单位将其承包的工程再分包”。而实际情况是，现在有资质的施工企业在中标后，普遍是把工程按工种层层转包给没有资质的小包工头，农民工的工资则须等到包工头与建筑单位结算工程款后才能领取。由于工程建设劳务分包过多，支付环节及利润分配次数较多，施工单位或总承包建筑企业未能有效监督农民工工资发放，加上包工头为承揽新的工程项目或支付供应商材料款而随意占用、挪用工程款，都成为农民工工资被拖欠的重要原因。

（四）欠薪数额争议较大，增加了调处工作难度。由于农民工由包工头直接管理，不直接与建设企业签订劳动合同和产生劳动关系，欠缺职工花名册、考勤记录、工资发放记录等原始材料。同时农民工法律意识淡薄，大多与包工头之间仅有口头约定，不签任何文字协议，因此，一旦发生欠薪事件，特别是包工头欠薪逃匿事件，往往出现施工企业与农民工就欠薪数额各执一词的现象，案件取证较为困难，不利于欠薪事件的快速解决。

（五）申请维权的主体身份复杂。建设领域欠薪案件的上访主体具有“小包工头”和农民工双重身份，“小包工头”是分包、转包的最末枝环节，具体名称表现为木工、电工、瓦工、架子工班组长，其班组中的农民工多为亲戚或老乡。相当一部分农民工上访讨薪是由于小包工头教唆农民工以讨薪的名义向上一级包工头或总承包方索要质保金或其他存在争议的工程款。再加上大多建设企业没有将工程款和农民工工资分开管理，单独列账，导致工程款与工资混同，案件调解的难度较大。

三、相关建议

（一）加强组织领导，建立健全农民工工资保障制度，形成齐抓共管的长效机制

适时出台《农民工工资保障办法》和《农民工工资拖欠投诉处理办法》，依据法律规定，强化行政手段，严格规范农民工工资支付办法和程序；完善修订《重大违反劳动保障法律法规突发事件应预案》，进一步明确农民工工资支付监管主体和重大突发性事件处理责任主体，防止因责权不清导致推诿扯皮。同时，在加大日常巡视检查、投诉举报专查工作力度的基础上，在联合公安、住房建设、交通、农海、财政、市场监管、工会等部门对农民工集中的建筑业、制造业、餐饮业及其他农民工集中的劳动密集型企业开展农民工工资支付情况专项检查外，各主管部门应在各自领域内定期开展工资支付检查，及时排查问题隐患，形成预防欠薪的长效机制。

（二）在建设工程领域设立“零欠薪项目部”

为更好的预防建设工程领域农民工欠薪案件的发生，从源头上治理建设工程领域拖欠农民工工资问题，应在我区建设工程领域设立“零欠薪项目部”。

“零欠薪项目部”是指建设工程项目在施工过程中遵守国家有关法律法规规章，建立健全预防和解决拖欠农民工工资的工作机制，按时足额支付工资，确保不出现拖欠、克扣工资等违法情形。建议在建设施工项目中全面开展创建“零欠薪项目部”活动。人社局负责项目开工前的劳动用工备案和项目施工过程中的工资支付备案；建设部门在对建筑劳务公司全程管理，监督工程款及时拨付，督促企业和施工项目部将工程款和工资分开管理、单独列账的同时，协助人社局做好劳动用工备案和工资支付备案的审批前置工作，对于未按要求备案的项目不得批准开工或责令停工，限期补发农民工工资。

创建“零欠薪项目部”的具体内容为：1、落实专职劳工管理员。全面落实“谁承包、谁负责”的原则，明确工程总承包企业对分包企业劳动用工的监管责任。每个工程项目部配备专职劳工管理员1-2名，负责项目工程的劳动用工管理，并向建设部门和人社部门报备。专职管理员负责及时了解掌握企业工资发放情况，对可能发生工资拖欠的苗头性、倾向性问题早跟踪、早疏导，切实履行第一知情人、第一报告人的职责。对重大欠薪事件和突发事件要随时报告，同时负责跟踪欠薪事态进展和处理结果。2、农民工实名制。针对一些用人单位不与农民工签劳动合同、不对农民工进行实名考勤、不实名发放农民工工资的现象，规范企业特别是建筑工程企业劳动用工管理。专门制定和印制适用于建筑领域的劳动合同，督促施工企业与农民工依法签订劳动合同；设置人员进出施工场地专用通道，建立进出场登记制度；建立职工名册、考勤记录、工资发放等管理台账，逐步推行农民工实名制信息化管理。目前，北京、天津等地实行了农民工实名制。3、农民工工资“一卡通”。对于某些用人单位工程款和农民工工资混淆不清，利用工资问题来让农民工协助追讨工程款的情况，要求用人单位开工前先到银行办理农民工工资专户，并根据实名制用工信息为农民工办理“一卡通”工资卡。建设领域中业主单位、工程总承包企业应按照法律、合同约定及时拨付工程进度款，将农民工工资从工程款中剥离单独列账管理，每月经本人签字确认后委托银行将工资汇入个人工资账户。对临时或短期招用的农民工，工资可以现金形式支付，但必须由项目部直接发给农民工本人并做好登记备案。上海、杭州、成都等地实行了这一制度。4、农民工工资支付信息公示。全面推行建设领域农民工工资公示栏管理制度，施工企业必须建立工程款和农民工工资支付情况报表，将每月应结算和已支付的工程款、农民工工资情况予以现场公示，并报送现场监督部门监管，在建项目均须于设置“农民工工资支付信息公示栏”，公示期限为工程开工之日至竣工工人离场之日，目前，湖南、广西、河北等地区实行了这一制度。5、建立施工现场维权公示牌。工程项目部应在施工现场醒目位置设立“项目告示牌”和“权益维护牌”。项目告示牌明示该项目的建设单位、总承包企业、分包企业、所在项目部、属地行业监管部门等基本信息；权益维护牌宣传劳动用工相关法律法规基本常识、当地最低工资标准、工资支付情况以及劳动争议仲裁、劳动保障监察机构投诉电话等基本信息。

（三）建立“一书两金一卡”制度

应全面推进落实“一书两金一卡”制度。所谓“一书”，即上级政府与下级政府、企业与当地政府分别签订防范处置企业拖欠工资目标责任书；“两金”即在建设领域和欠薪多发行业普遍建立用人单位缴纳工资保证金制度和在欠薪多发市、县、区建立完善欠薪应急周转金制度；“一卡”即全面推行农民工实名制工资支付银行卡。除了应尽快落实和推行农民工工资“一卡通”外，还应切实发挥工资保证金和应急周转金的作用，及时有效应对突发性群体性农民工上访事件。

工资保证金，是指由政府主管部门指定银行专户，用人单位按照规定存入一定金额或比例的工资保证金，当发生拖欠、克扣农民工工资时，首先用保证金支付农民工工资。该制度最早适用于欠薪最为严重的建筑行业，现已扩大到其他行业。《建筑领域农民工工资支付管理暂行办法》第15条、《关于贯彻落实〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉的实施意见》、《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》第5条、《关于加强建设工程项目管理解决农民工工资问题的通知》第4条均有明确规定。因此，建议对建设领域用人单位及非建设领域欠薪多发行业用人单位收取工资保证金。建设领域用人单位应按照建设工程合同约定支付工程款的2%，在开工前缴存工资保证金，同一用人单位最高缴存额度为1000万元。非建设领域用人单位按照本单位全部职工上年度工资总额的10%，使用农民工少于10人的，按每人不少于5000元的标准在出现拖欠或克扣农民工工资行为后缴存工资保证金。在用人单位发生拖欠或克扣农民工工资行为时，经责任主体部门或劳动监察机构查证属实后，责令限期支付，逾期不支付的，使用工资保证金支付农民工工资。建设领域总承包企业对所承包建设工程的农民工工资支付负总责，承包工程范围内专业分包企业、劳务分包企业或其他不具备用工主体资格的组织和个人，出现拖欠或克扣农民工工资时，使用总承包企业缴存的工资保证金支付农民工工资。

应急周转金，是指政府为了垫付被欠薪农民工的临时性生活费或路费而设立的应急周转专项资金。2004 年，浙江省首先创立了这一制度，要求各市、县(市、区) 政府建立农民工工资应急周转金，用于垫付被欠薪农民工的临时性生活费或路费，支出的款项由劳动保障部门执法或法院拍卖企业资产等方式向欠薪企业追回。目前，宁夏、河北、江西、安徽、重庆等地均积极探索建立了农民工工资应急周转金制度，其应急周转金资金均来源于政府。

（四）建立农民工工资支付诚信制度

工资支付诚信制度，是指劳动保障行政部门通过对工资支付情况的监督检查，建立起企业劳动保障守法诚信档案，将企业认定为不同信用等级并实施分类监管。《劳动保障监察条例》第22条规定，劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案，向社会公布用人单位的相关重大违法行为。为提高用人单位自觉守法意识，加强社会舆论监督，维护劳动者的合法权益，制定出台《用人单位重大劳动保障违法行为社会公布制度》，其中规定，如企业存在因拖欠职工工资引发职工群访群诉、罢工或其他群体性事件，造成严重社会影响，经查证属实后，由人社部门通过电视台、报纸、网站、劳资例会等形式，将单位名称、地址、登记注册类型、法定代表人或负责人姓名、违法事实简要情况等向社会进行为期一个月的公布。如一个月内仍未纠正违法行为或拒绝履行处理处罚决定，将继续公布直至纠正为止，并可将有关情况告知工商、建设、公安、海关、税务等部门，向社会公布的内容还将列入用人单位劳动保障守法诚信档案。

《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第14条规定，建设行政主管部门负责将拖欠或克扣农民工工资的情形记入企业信用档案，可依法对其市场准入、招投标资格和新开工项目施工许可等进行限制和处罚。现阶段，全国20 多个省、自治区、直辖市建立了包括工资支付诚信制度在内的企业劳动保障诚信制度。

（五）加强劳动监察队伍建设，提高劳动监察事前预防预警能力。

近年来劳资矛盾日趋复杂，案件查处难度不断增大，而目前劳动监察的执法力量配备相对薄弱，与1:9000的标准相差甚远，严重制约了主动监察工作的开展。二级网格（劳动监察中队）中专职劳动监察员配备明显不足，在一定程度上也影响了劳动应急预警第一道防线作用的有效发挥。建议加强劳动监察专职工作人员，特别是基层一线工作人员力量配备，超前介入、主动预防，及时掌握用人单位欠薪、欠费、裁员等预警性信息，尽可能防止群体性突发事件发生，维护劳动者合法权益和社会稳定。