汕头市潮阳区政府因确定集体土地使用权不规范被推上被告席

2016年12月13日上午，广东省汕头市中级人民法院公开审理了一起因集体土地使用权确定引发的行政纠纷诉讼案。该案的起因是，汕头市潮阳区人民政府在受理了该区谷饶镇仙波村村民刘某耿、刘某州递交的《集体土地使用权确权申请》后，未按照法定的程序、规则作出《集体土地使用权争议案件处理决定书》，而是以信访答复的形式作出了具体行政行为，从而引发因确定集体土地使用权不规范侵犯申请人的合法权益，致使刘某耿、刘某州将汕头市潮阳区人民政府推上了行政被告席。该案在庭审中，作为被告的汕头市潮阳区人民政府积极应诉，委托了潮阳区国土资源局负责人和一名律师参加了应诉。

区政府成为行政诉讼的被告源于一份《回复》

2016年5月25日汕头市潮阳区人民政府作出了一份《潮阳区人民政府办公室关于刘某耿、刘某州申请集体土地使用权确权的办理情况回复》，该答复称：2016年5月8日你们递交《关于集体土地使用权确权申请》经潮阳区国土资源局承办。现将办理情况回复如下：一、你们原于2015年12月14日曾向潮阳区国土资源局窗口递交“致潮阳区土地争议仲裁委员会”的《关于集体土地使用权确权申请》，该件区国土资源局已于2016年4月14日作了书面回复，同时约访了你们，对相关事宜作了解释。二、根据集体土地使用权确权的的有关规定，你们要求确权的时间点是现在，而实际用地时间是1991年，依据1991年实施的1998年修编的《中华人民共和国土地管理法》第五章第三十九条“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持有县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准。”，你们请求裁定坐落于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权归属于申请人所有缺乏政府批准文件这个确权要件。三、鉴于你们递交的申请实质上是土地权属争议调处，根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。”的规定，由与土地权属纠纷有直接利害关系的当事人向谷饶镇人民政府或区人民政府申请调处。或根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十一条的规定：申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。……”向潮阳区国土资源局提交书面申请和有关证据材料。由于该地块中的0.6亩区国土局于2015年8月25日作出的《国土资源信访事项处理意见》已明确是1995年9月28日经潮阳市国土局《关于清理历史违法占地建设的处理批复》（潮国土地监19950225号）清理处理，“同意给仙波村使用土地0.6亩作为集发制衣厂厂房”，并已办理集体土地使用证。根据国土资源部《关于土地登记后提出的争议能否按权属争议处理的复函》（国土资厅函200760号）的精神，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或者直接向法院提出行政诉讼。或对区国土资源局2015年8月25日作出的《国土资源信访事项处理意见书》明确的事项提出诉讼请求。综上所述，你们递交的《关于集体土地使用权申请》不符合现时土地确权的要求，无法给予办理集体土地使用权确权手续，建议你们认真梳理相关法律关系后，针对自己的诉求，依法按程序进行。

据了解，潮阳区国土资源局于2015年8月25日作出的《国土资源信访事项处理意见书》中明确的事项有：确认了黄某发违法占仙波村集体土地1.52亩进行楼房建设中的0.6亩土地来源于黄某发购买的集发制衣厂厂房用地，集发制衣厂企业用地是1995年9月28日经原潮阳市国土资源局《关于清理历史违法占地建设的处理批复》（潮国土地监19950225号）批准共占用耕地0.6亩；2015年初黄某发建设楼房占地1.52亩中的0.92亩属于违法占地。

另据记者向汕头市潮阳区谷饶镇人民政府了解，本案中所涉及的争议土地，是黄某发于2014年拆除了刘某耿、刘某州圈的院墙及毁坏院内房屋和种植物，2015年初开始动工，建设一直到2016年5月停工，此时楼房主体已经建设完毕。谷饶镇人民政府未对黄某发违法占地建设的楼房进行依法拆除，土地依然没有恢复原状，潮阳区国土资源局于2015年8月5日以潮阳区处理土地违法问题督导组办公室的名义发出《关于限期落实违法用地整改通知书》，因多种原因谷饶镇人民政府并没有执行。

原告：请求人民法院判决被告作出正式的《集体土地使用权争议案件处理决定书》，并判决被告依法将所争议土地使用权归属原告

本案中原告刘某耿、刘某州列举理由称：因原告于1991年从潮阳区谷饶镇仙波村（原新坡村）获取的1.52亩集体建设用地及物资储备房屋、院墙被村民黄某发在2014年侵占，原告于2016年5月8日向被告提交了《集体土地使用权确权申请》，请求潮阳区人民政府裁定坐落于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”地块原村办企业“工艺服装厂”1991年所建厂房南侧紧邻的1.52亩集体土地的使用权仍然归属于申请人所有。但被告以原告缺乏政府批准文件为由，不予确定使用权属，反而不以事实为根据的支持早在1995年9月28日已经建设完成的所谓“集发制衣厂”再次使用（潮国土地监〔1995〕0225号）《关于清理历史违法占地建设的处理批复》，将原告已经于1991年从村委会取得使用权的1.52亩土地上的院墙和储备厂房拆掉（原告使用期间一直没有任何异议）（集发制衣厂厂房批准面积0.6亩，实际1.52亩全部）侵占并倒卖，在将近20年后，黄某发在没有任何建设用地批复或者建设用地许可证的情况下，再次使用1995年9月29日“集发制衣厂”（潮国土地监1995〕0225号）《关于清理历史违法占地建设的处理批复》，在该块土地上再建设。然而潮阳区人民政府却认定了黄某发在没有任何建设用地批复或者建设用地许可证，也没有向任何部门申请建设用地和申请确认土地使用权的法定前提下购买的属于（集发制衣厂）有争议的0.6亩土地的使用权，即《潮阳区人民政府办公室关于刘某耿、刘某州申请集体土地使用权的办理情况回复》的形式作出了确权决定。

原告认为：被告的上述行为，不仅侵犯了原告的从1991年就已经从村委会取得了集体土地使用权的合法权益，且对《关于清理历史违法占地建设的处理批复》（潮国土地监〔1995〕0225号）在将近20年后再另行占地建设的违法行为给予了行政特权保护，被告的行为不符合法律规定。

被告在《潮阳区人民政府办公室关于刘某耿、刘某州申请集体土地使用权的办理情况回复》中忽略了土地所有权和使用权确权的法律规定，原告申请被告对原告1.52亩土地使用权的确权申请，是基于《确定土地所有权和使用权的若干规定》赋予的权利向被告提出的申请，《规定》的第2条第2款规定的很清楚，即“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”。

原告向被告递交的《集体土地使用权申请》是申请被告对1.52亩集体土地的使用权作出确定，其中涉及到被告要针对原告提出确定使用权的1.52亩集体土地由谁获得使用权进行调查、核实、等法定程序后作出“决定”，而被告在《潮阳区人民政府办公室关于刘某耿、刘某州申请集体土地使用权的办理情况回复》中所引用的《土地权属争议调查处理办法》是包含在确权申请过程之中的具体规定，而且原告在向被告递交《集体土地使用权申请》之时，也一并提交了有关证据材料，不存在原告没有递交有关证据材料的问题。

原告要求被告所确认集体土地使用权1.52亩的土地，原告是在1991年3月6日向村委会缴纳了使用款后依法获得的，并在该地块上建起储备物资用的简易库房和院墙。被告在《潮阳区人民政府办公室关于刘某耿、刘某州申请集体土地使用权的办理情况回复》中说，原告“缺乏政府批准文件这个确权要件，这一说法是错误的。

原告从村委会购买的是集体土地使用权，向政府申请确权的也是集体土地使用权，而不是集体土地建设用地使用权。依照法律，集体土地使用权由村委会对外发包，再向有关主管部门申请颁发集体土地使用权的有关证书，政府有关主管部门颁发的证书不具有确权的效力，而只是对抗的效力，即依法对抗第三人，申不申请集体土地使用权证，都不影响原告对集体土地的使用权的拥有，以及对该块土地的占有、经营、收益的权利，事实上，这块土地原告也已经占有、使用了20多年，且20多年来一直都没有人提出异议。

原告1991年3月6日向村委会缴纳了集体土地使用款的收款《收据》就是证据，说明原告具有该块土地的集体土地使用权，该收据上并没有注明年限，经过双方的协商、按照当时的承包土地的价格，这块土地的使用权长期归原告使用，原告对这块集体土地其合法权利受法律保护，即村委会要收回这块集体土地的使用权，也应该依照法律，提前通知原告，并经双发协商，近20年来，村委会并没有与原告协商，解除合同，收回土地，国家也没有要征收该块土地，依此事实和《合同法》《民法》等相关规定可以得出，该块土地的使用权仍然属于原告。又即使村委会在违反法律，与道德情况下，把原告先行拥有使用权的土地另行卖给他人，也应该按照实际占有来确认权属，即先行占有者具有该块土地的占有、使用权，且有办理申报、审批，获取《集体土地建设用地使用证》的优先权。故经原告申请，潮阳区人民政府应当在查清事实后，将土地使用权确权给原告。

《潮阳区人民政府办公室关于刘某耿、刘某州申请集体土地使用权的办理情况回复》应按照《土地权属争议调查处理办法》第十一条的规定提交该条所提及的有关申请材料，原告不仅向被告提交了，也向被告的土地管理部门进行了提交，但是被告和被告的土地管理部门（潮阳区国土资源局）却没有严格依据《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十二条第二十三条、第二十七条、第二十八条、第二十九条，尤其是没有依据《土地权属争议调查处理办法》，并按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》依法进行确定集体土地使用权；《国土资源部关于加强土地权属争议调处工作的通知》（2007年4月19日200794号）第三条第三项对处理争议规定的很明确，即“做到程序合法。土地权属争议那件管辖、举证责任、办案时限、处理依据、文书格式等要严格依据法律、法规和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关规定，做到程序合法，适用法律正确。”而被告以及被告所辖的土地管理部门（潮阳区国土资源局）是以信访回复的形式来确定被告的具体行政行为，其本身不仅存在依法行政的瑕疵，且严重侵害了原告的合法权益。原告依法提起行政诉讼，请人民法院依法判决被告履行法定职责，依法作出正式的《集体土地使用权争议案件处理决定书》；判决被告将所争议的1.52亩集体土地使用权确权给原告。

被告：原告诉请判决争议的1.52亩集体土地使用权归其所有，依法无据

被告潮阳区人民政府答辩称：一、答辩人已依法作出答复，被答辩人刘某耿、刘某州诉请答辩人作出正式《集体土地使用权争议案件处理决定书》依法无据。被答辩人刘某耿、刘某州于2016年5月8日向答辩人递交《关于集体土地使用权确权申请》，就位于潮阳区谷饶镇仙波村“西沟洋”1.52亩集体土地使用权提出对被申请人黄柳发的土地权属争议调处申请，并提交相关证据。答辩人依法收件后经审查，已于2016年5月25日由潮阳区人民政府办公室作出了《关于刘某耿、刘某州申请集体土地使用权确权的办理情况回复》。上述回复中明确告知被答辩人刘某耿、刘某州，由于其提出的权属争议调处的土地中有0.6亩土地已依法为“新坡村集发制衣厂”办理了集体土地使用证。依据国土资源部《关于土地登记发证后提出争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号】），被答辩人、刘某耿、刘某州提出的申请不属于土地权属争议，其对原登记结果如果有异议，依法应通过其他途径进行。故，现被答辩人诉请答辩人再次作出正式《集体土地使用权争议案件处理决定书》，依法无据，人民法院不应予以支持。

二、被答辩人刘某耿、刘某州诉请判决争议的1.52亩集体土地使用权归其所有，依法无据。首先，据被答辩人刘某耿、刘某州所述，其于1991年取得涉案集体土地，而不管是1991年施行中的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修正），还是现行实行中的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正），均均明确规定使用集体土地进行建设需取得相关人民政府的批准。由于被答辩人刘某耿、刘某州请求判决归其所有的集体土地使用权并未取得相关人民政府的批准，故不存在确认该集体土地使用权归其所有的可能。其次，如前所述，涉案土地中有0.6亩土地依法为“新坡集发制衣厂”办理了集体土地使用证依据不动产登记规则，同一土地不能重复确认给不同的权属人，故被答辩人刘某耿、刘某州诉请判决争议的1.52亩集体土地使用权（包含已办证的0.6亩集体土地使用权在内）归其所有同样不存在可能性。事实上，如被答辩人刘某耿、刘某州对已确权发证给“新坡集发制衣厂”的0.6亩集体土地使用权有异议，其应根据《土地登记规则》的规定向登记机关申请更正登记，或向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提出行政诉讼。现被答辩人刘某耿、刘某州在该0.6亩集体土地使用权的确权行为并未被撤销之前，诉请确认其为新的使用权人既没有事实根据，也没有法律依据。综上依法应驳回被答辩人刘某耿、刘某州的诉讼请求。