一个草场出现两份不同的协议

新农村商报网讯 于2016年7月13日刊发的《母亲擅自转让共有草场，两儿子将其推上被告席》，报道了内蒙古自治区四子王旗查干补力格苏木巴音嘎查人（原查干补力格苏木二队）的牧民王永红、王永俊诉其母亲白三女在两人不知情的情形下，将1998年以家庭（王永红、王永俊、白三女）为单位共同承包的第二轮土地（草原）5635亩（平均每人承包1878.33亩）中5630亩，于1999年6月16日私自签订了一份《草场永久转让协议书》，将三人家庭共同承包的5635亩草场中的5630亩的使用权永久转让给了范某元的买卖合同无效之纠纷。该纠纷经二审法院审理后，在认定了转包合同之补充协议履行完毕后，最终裁定适用由人民政府行政解决。

裁定：流转买卖合同适用草原法，政府行政解决

王永红、王永俊二人将母亲白三女推上被告席后，四子王旗人民法院经审查认为，确定《草场永久转让协议书》无效，不属于人民法院的受理范围，依据《草原法》第十六条的规定，于2015年3月20日作出裁定，裁定：对王永红、王永俊的起诉，不予受理。

王永红、王永俊对四子王旗人民法院作出的不予受理的裁定不服，上诉于乌兰察布市中级人民法院，乌兰察布市中级人民法院经审查认为，王永红、王永俊所诉为确认合同无效之诉，符合起诉条件，于2015年5月20日裁定撤销四子王旗人民法院作出的不予受理的裁定，并裁定由四子王旗人民法院受理。

四子王旗人民法院立案后，经过审理，认为，原告王永红、王永俊与被告白三女、范某元草场纠纷应当双方协商解决，协商不成由人民政府处理，依据《草原法》第十六条的规定，于2016年2月5日作出裁定，裁定：驳回王永红、王永俊的起诉。

王永红、王永俊对四子王旗人民法院作出驳回起诉的裁定不服，上诉于乌兰察布市中级人民法院，乌兰察布市中级人民法院于2016年6月27日开庭进行了审理。乌兰察布市中级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）内09民终224号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。上诉人在2016年12月19日收到该《民事裁定书》后，认为该裁定结果存在认定事实错误、适用法律错误，于2016年12月27日向内蒙古自治区高级人民法院提起了再审申请。

裁定认定事实中出现两份不同的合同

据了解，乌兰察布市中级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）内09民终224号《民事裁定书》中确认了一个事实，即审理查明“协议签订后，王永俊于2002年元月9日已领取全部草场转让费45000元，该协议已经履行完毕”。

恰恰是这个查明的事实，引出了两份不一样的协议，其中一份是乌兰察布市中级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）内09民终224号《民事裁定书》中查明的这个事实，其依据是一份白三女与范某元于1999年6月16日基于主合同而签订的一份“转包”费分期支付的补充协议，而这份补充协议上明确陈述为《草场长期转包协议书》，转让费45000元。而另一份就是一份打印的《草场永久转让协议书》，在该协议书中的第二条明确约定，“乙方同意永久承包甲方草场”、第三条约定“转让费42000元，一次性付清”。

据王永红介绍，他们一直在主张，他母亲白三女与范某元当时签订的的是草场转包合同，就是把使用权（经营权）转包给范某元了，并没有将草场的承包权和经营权一起永久卖给了范某元，而且当时的协议是手写的转包协议，不是打印的永久转让协议，打印的协议书是范某元造假形成的，也正因为是这个《草场永久转让协议书》是在我与我弟弟不知情的情况下签订的，才发生了我们起诉到人民法院，确认《草场永久转让协议书》这份买卖草场的合同无效的诉讼。

据当时起草转包协议书的白志洲介绍，当时手写的是他起草的，白三女和范某元签订的就是手写的转包协议，不知怎么后来就变成了打印的永久转让协议了。

据了解，按照乌兰察布市中级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）内09民终224号《民事裁定书》中确认审理查明“协议签订后，王永俊于2002年元月9日已领取全部草场转让费45000元，该协议已经履行完毕”的事实，白三女与范某元于1999年6月16日签订的应该是手写的《草场长期转包协议书》，而不是打印的《草场永久转让协议书》，两个不同性质的协议书，其效力也有差异。认定“协议签订后，王永俊于2002年元月9日已领取全部草场转让费45000元，该协议已经履行完毕”，白三女与范某元于1999年6月16日签订的应该是手写的《草场长期转包协议书》存在合法有效的结果，而打印的《草场永久转让协议书》就存在无效的结果。

据白三女介绍说，在四子王旗人民法院第二次裁定后，其向四子王旗人民法院递交了一份《民事起诉状》，请求人民法院裁决解除白三女与范某元于1999年6月16日签订的《草场永久转让协议书》买卖合同，四子王旗人民法院受理后，认为“草场使用权存在争议，应当协商解决或者由人民政府处理”，并依据《草原法》第十六条的规定裁定驳回了起诉。白三女认为，她按照与与范某元于1999年6月16日签订的《草场永久转让协议书》买卖合同中的约定，解除与范某元所签订的《草场永久转让协议书》买卖合同，请求人民法院对自己解除与范某元所签订的《草场永久转让协议书》买卖合同进行裁决，不存在法律所限定的内容，随后她向乌兰察布市中级人民法院提起了上诉，要求解除与范某元签订的《草场永久转让协议书》买卖合同。

在她看来，根据乌兰察布市中级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）内09民终224号《民事裁定书》中查明的事实，最初她与范某元签订的就是手写的《草场长期转包协议书》，打印的《草场永久转让协议书》就是欺骗她这个人不识字，范某元的行为完全是一种欺诈行为。白三女说：无论人民法院认定《草场长期转包协议书》有效，还是认定了《草场永久转让协议书》有效，我都要与范某元解除合同，这是我的权利，政府和司法机关也不能逼迫我必须将草场转包，或者永久转让给他人吧，不然我们的生活、权益又如何保障呢？

政府调解流转合同纠纷，不是法院受理案件的前置程序

据了解，《中华人民共和国土地承包法》第五十一条第二款、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条、《最高人民法院关于涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十三条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项的规定，土地、草场承包经营过程中的流转纠纷是可以直接向人民法院进行起诉的，人民法院依法应给予受理。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。

《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国草原法》第十六条均规定，土地（草原）所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权（草原权属）争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。

土地（草原）使用权，是从行政管理的角度对土地资源进行划分和确定，体现的是国家对土地（草原）资源的管理和保护，主要依行政法调整；土地（草原）承包经营权，是从民事合同的角度对民事主体公平享有土地（草原）资源进行调整和规范，体现的是合同双方依法的平等协商，意思自治，主要由《合同法》调整。

《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国草原法》第十六条的规定显然针对的不是土地、草原承包流转过程中发生的纠纷，而是针对土地本身权属不清的，两个以上发包方对同一块土地、草原向不同的承包方或均要求向同一承包方发包的，显然案件的本质是土地使用权纠纷，如不确定谁是合法的土地、草原所有者或者何方享有合法土地、草原的使用权，则不能确定承包合同的有效性，所以应按《土地管理法》、《草原法》第十六条的规定，由人民政府先行处理。确定发包方的土地使用权人地位后，承包经营合同既具备了民事诉讼的条件。

《土地管理法》、《草原法》第十六条规定土地所有权纠纷和土地使用权纠纷应由人民政府进行处理，而按照作为民法的《农村土地承包法》第五十一条规定，人民政府对土地承包经营纠纷仅有调解权，无裁决权；国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理；《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》均规定承包经营纠纷由相关部门调解、仲裁机构仲裁或人民法院受理，可见只有人民法院和仲裁机构享有裁决土地承包经营纠纷的职权。土地承包经营纠纷应包括土地承包经营权属纠纷，人民法院有权确定承包方的承包经营权。当事人已经取得二轮承包经营权，土地权属属发包人所有，由二轮承包经营权引发的相关纠纷和冲突不应纳入土地使用权纠纷的范围，人民法院有权依据案件具体情况按照《合同法》、《农村土地承包法》的规定确定一方的承包经营权，而不应以土地使用权纠纷为由裁定驳回起诉。

法律链接

《中华人民共和国土地管理法》第十五条，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第十六条，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国草原法》第十六条，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。《中华人民共和国土地承包法》第五十一条，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。

当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十三条，农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。

当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。

当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《最高人民法院关于涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。

集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。

集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。