为耕地保护再“保驾”

“但留方寸地，好与子孙耕”，耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人的吃饭大事。近日国务院发布《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下称《意见》），再次为耕地保护划出红线。如何适应新形势、新要求，正确处理经济发展与耕地保护的关系，妥善解决耕地保护工作中的困难与问题，成为新政要解决的问题。

占补平衡“量、质”同保

早在1997年，中共中央、国务院就出台了一个加强土地管理和耕地保护的文件。随着工业化、城市化不断推进，耕地保护面临新情况、新问题。时隔20年，中央又印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，这是在承前启后的基础上进一步完善耕地保护制度，明确各级政府的主体责任的需要。

所谓耕地占补平衡，是《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。简单来说，就是建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。这项制度是我国坚守18亿亩耕地红线的重要举措。

我国之所以要实行占补平衡政策，保护耕地是根本目的。数据显示，截至2015年年底，全国31个省（区、市）耕地总面积为20.25亿亩，与2014年底相比，全国耕地净减少89.2万亩。

我国耕地面积的减少，建设占用是最大原因。

国土资源部部长姜大明表示，从经济社会发展的需求看，新型城镇化、工业化的深入推进，不可避免地要占用一定数量的耕地，这是个客观事实。加大生态文明建设的力度，推进供给侧结构性改革，还要进行退耕还林还草还湿，要进行污染耕地的治理等等，这也需要调减一部分不稳定的耕地。

近年来，占补平衡政策在实际操作过程中出现不少新问题。如地方时常占优补劣、占多补少，甚至有地方在占用城郊优质的耕地资源后，将山上的土地“开发”成耕地资源，用来完成占补平衡指标。

“而正确处理经济发展与耕地保护的关系，妥善解决耕地保护工作中的困难与问题，这个出路就在于深化改革。”姜大明说。

国土资源部副部长曹卫星表示，此次《意见》就按照“控占用、调方式、算大帐、差别化”的思路，提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施，其中，“差别化”，就是要充分考虑区域差异和项目差异，实事求是地解决占补平衡的困难，构建“县域平衡为主，省域调剂为辅，国家统筹为补充”这样一种占补平衡的新格局。

跨省占补平衡解禁

此次《意见》中的一大亮点就是允许部分省可跨省占补平衡。

自2004年开始，占补平衡政策只能在本省区域内实现。在高速的城镇化的过程之中，土地非农化（建设占用耕地）在一些地方又不可避免，同时我国耕地的后备资源的压力又非常大。

数据显示，全国耕地后备资源总面积8029.15万亩。从区域分布看，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国的15.4%。“比如说北京、上海、天津，像浙江、江苏等等这些地方，耕地的后备资源已经接近枯竭，已经很难用耕地的后备资源再进行补充，完全在省域内落实占补平衡确实存在困难。”中国人民大学土地规划研究中心主任严金明说。

对此，《意见》提出探索补充耕地国家统筹制度。耕地后备资源严重匮乏的省份如难以满足占补平衡，可向国务院申请国家统筹。经批准并缴纳跨省补充耕地资金后，可在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。这对于耕地后备资源日益短缺、占补平衡压力越来越大的地方政府来说，可谓一大利好。

而如果跨省占补平衡解禁，是否也会带来管理的放松？“探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹，是实事求是解决资源匮乏省份保障发展需求，落实补充耕地实际困难的应对之策，不是对耕地占补平衡制度松绑，也不是放松管理要求。我们认为，通过界定范围、严控规模、严格监督，完全可以确保补充耕地落到实处，牢牢守住全国耕地保护红线，来实现保护耕地与保障发展的协调统一。”国土资源部副部长曹卫星说。

国土资源部部长姜大明表示，目前浙江、江苏都把这件事情做起来了，希望各个省份都互相学习借鉴，从自己的实际出发，把补偿机制、奖补机制建立起来。

据介绍，今后有关部门将整合相关资金建立耕地保护奖补机制，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民实行奖补。同时，规范市县间跨地区补充耕地的利益调节，真正让保护耕地的地方“不吃亏”，让保护耕地的集体和农民“得实惠”。

耕地质量保护迫在眉睫

中国作为一个有13亿多人口的大国，粮食安全的特殊战略地位任何时候都不能动摇，耕地是国家粮食安全的根本保障，是农业发展和农业现代化的根基和命脉，人多地少的基本国情，决定了我国耕地资源的特殊重要性和战略性。

2016年中央农村工作会议提出，要积极实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，确保粮食产能保持稳定，并稳步提高。要落实好这个战略，根本措施还是要保护好我们的耕地。

国土资源部部长姜大明坦言，目前，我国的耕地质量总体还不高，局部在退化，还不能够满足粮食和农副产品的生产需求，耕地保护面临着数量、质量和生态等方面的多重压力。因此，对耕地的建设性保护迫在眉睫。

如何在有限的耕地上，实现粮食安全？“确保粮食自给方针，提升耕地质量是唯一选择。”中国农业科学院农业资源与农业区划副所长徐明岗说，耕地质量的核心是耕地生产力，基础是土壤肥力。大量数据表明：粮食增产中，土壤改良和培肥技术的贡献率占1/3，加强土壤改良与培肥是提高我国粮食产能的主攻途径。

徐明岗指出，目前我国耕地质量限制作物增产潜力的主要原因是中低产田比例过高、占优补劣十分普遍。

国土资源部门的资料统计，我国平均每10年通过土地开发、土地整理和土地复垦补充耕地4200～7350万亩，这些耕地一般多属于低产田。全国中低产田面积12.9亿亩占耕地总面积的70%。而且随着污染日趋严峻，土壤质量严重退化，以东北地区为例，1983年黑土层厚度约30cm，2002年仅为25cm，20年间减少了5cm。

中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措。“十二五”期间我国已经建成高标准农田4.03亿亩，投入资金5900亿元，经过整治以后，耕地的质量和产能明显提升，大约要提高1到2个等级，粮食的产能大约要提高10%到20%。“十三五”时期，高标准农田建设的任务，首先是确保在建高标准农田4亿亩，力争要建成6亿亩。

据农业部副部长余欣荣介绍，在耕地质量建设方面实施了三项试点：一是东北黑土地保护利用试点，在东北4省（区）17个县（市）集成推广黑土地保护利用技术模式。二是湖南重金属污染耕地的治理修复试点，在长株潭地区的19个县推进镉低积累品种筛选推广。三是耕地轮作休耕制度试点，促进耕地修养生息。今年还要在去年的基础上进一步扩大，在体制机制上创新，在技术模式上创新，为藏粮于地、藏粮于技，奠定坚实的物质基础、技术基础和思想理念基础。