土地所有权和使用权处理决定由人民政府作出

集体土地所有权和使用权纠纷，其权属的处理决定应由谁来作出的问题，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规中有明确的规定，仅需要处理纠纷的承办单位——国土资源行政主管部门严格按照法律法规的规定给予办理，就可将纠纷化解。然而，就是这样简单的问题，在一些地方却被漠视，一些国土资源行政主管部门超越职权，或者滥用职权，将应由政府作出处理决定的事情，擅自由自己作出，以至于当事各方纠纷升级，造成诉累。针对有关土地所有权和使用权纠纷解决的法律法规具体规定，本文进行了归纳。

1.《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，即“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”

2.《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年3月11日【1995】国土籍字第26号)第二条，即“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”;

3.《国土资源部办公厅关于土地确权有关问题的复函》(2000年3月14日国土资厅函【2000】47号】)第一条第一项，即“原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》(以下简称《确权规定》)明确：“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”因此，国土资源行政主管部门提出的处理意见经人民政府批准后，还应当以人民政府名义或人民政府授权的国土资源行政主管部门的名义下达处理决定。”;

4.《国土资源部关于处理农村集体土地权属问题的复函》(2002年6月21日国土资厅【2002】181号)第二条，即“《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条和《土地管理法》第十六条的内容是一致的。即：土地权属纠纷由人民政府处理，土地行政主管部门作为政府的职能部门，提出具体处理意见，报人民政府下达处理决定，或经人民政府批准，土地行政主管部门下达处理决定。”

5.《国土资源部办公厅对有关土地权属争议调查处理权限问题的复函》(2004年5月20日国土资厅2004209号)第二条，即“派出机构应当以设立该派出机构的国土资源行政主管部门的名义调查和调解土地权属争议案件;调查和调解的法律后果由设立机关承担。对于需要做出处理决定的，由设立派出机构的国土资源行政主管部门报同级人民政府做出处理决定。”

6.《土地权属争议调查处理办法》第四条，即“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”;

7.《国土资源部关于加强土地权属争议调处工作的通知》(2007年4月19日)国土资发【2007】94号)第三条第三项，即“做到程序合法。土地权属争议的案件管辖、举证责任、办案时限、处理依据、文书格式等要严格依据法律、法规和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关规定，做到程序合法，适用法律正确。”上述这些法律法规，对由谁作出《集体土地使用权争议案件处理决定书》，或者《土地权属争议案件决定书》作出了明确规定，即由县级以上人民政府作出裁决决定。

在土地权属争议案件中，除了县级以上人民政府根据争议一方当事人的申请，在调查审查后作出《集体土地使用权争议案件处理决定书》，或者《土地权属争议案件决定书》之外，负责调查核实相关权属争议的国土资源行政主管部门，也可以根据争议双方当事人调解的请求，按照《土地权属争议调查处理办法》规定，作出《土地权属争议案件调解书》，即按照《土地权属争议调查处理办法》(2003年1月3日中华人民共和国国土资源部令第17号公布，根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正)第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请，然后由国土资源行政主管部门，按照该《办法》第二十三条的规定办理，即“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”《土地权属争议案件调解书》是国土资源行政主管部门根据双方当事人的请求作出的民事调解行为，是不可提起行政复议或者行政诉讼的民事调解行为。经调解达不成协议时，国土资源行政主管部门应按照该《办法》的第二十七条处理，即“调解未达成协议的，土地管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”

《土地权属争议案件决定书》的作出是行政机关作出的行政裁决，任何一方当事人不服，均可以提起行政复议或者行政诉讼，即《土地权属争议调查处理办法》第三十一条之规定，即“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。”

然而，在一些地区的国土资源行政主管部门，却始终将其自身应该承担的调解职能，理解为可以超越职权代替政府进行直接裁决，或者以信访答复的方式，含含糊糊、模糊不清的，将应由政府作出决定的事情，自己作出。国土资源行政主管部门的这种行为，其实质是典型的滥用职权、超越职权的不法行为，符合《土地管理法》第七十八条之规定，应给予责任追究，即“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”和符合第八十四条之规定，应追究责任，即“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”

无论是国有土地，还是农民集体土地，其所有权和使用权的确权，均应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，即“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”;依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条所规定进行办理，即“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”，凡是国土资源行政主管部门超越职权作出的决定，或者处理意见不符合法律规定，申请确定所有权和使用权的当事人均可以要求该人民政府对国土资源行政主管部门的错误决定给予纠正，以求维护自身合法权益的实现。

所谓“法有禁止不能为;法有规定必须为”，既然法律规定了，“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，国土资源行政主管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”那么国土资源行政主管理部门就无权私自作出土地所有权和使用权的决定。对国土资源行政主管部门私自超越职权作出处理决定的行为，需要由设置该国土资源行政主管部门的人民政府给予纠正，还应依照相关法律规定，对超越职权作出处理决定的国土资源行政主管部门负责人和经办人给予行政责任追究。