休耕轮作成为“重头戏”

近几年，农村耕地数量持续减少，质量不断下降，耕地保护面临严峻挑战。保护和利用好耕地就是确保人民的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上。耕地轮作休耕是今年农业生产的“重头戏”，针对农业供给侧结构性改革，国家有哪些新计划和新部署？作为农民最关心的制度补贴又是如何操作的？

轮作休耕制度试点规模增至1200万亩

我国从去年起开始实施耕地轮作休耕制度试点新制度，中央财政为此安排了14.36亿元。

农业部日前提出，今年继续扩大全国耕地轮作休耕制度试点规模，其中轮作面积增至1000万亩，休耕面积增至200万亩。这也意味着任务更加繁重。

究竟什么叫轮作？什么叫休耕？

轮作是指在同一块田地上，有顺序地在季节间或年间轮换种植不同的作物或复种组合的一种种植方式。休耕是指在同一块土地上种一年作物，第二年停一年，第三年再种。

简而言之，所谓轮作休耕就是“你方唱罢我登场，劳逸结合”，给“操劳过度”的土地“减负”。“耕地质量的基础是土壤肥力。土壤肥力是是作物高产稳产的保证，也是可持续生产力的基础，轮作休耕的核心就是保护土壤肥力。”中国农科院资源与区划研究所副所长徐明岗说，近些年，我国耕地质量变差，1983年东北地区黑土层厚度约30cm，2002年仅为25cm，20年间减少了5cm；华北地区连续30多年浅层旋耕，耕层厚度仅为13~15厘米，犁底层加厚5~8厘米，限制了高产品种的增产潜力。“在我国农业生产达到一定水平之后，我们有能力、有机会更多地关注土地问题。”在近日召开的十二届全国人大四次会议记者会上，农业部部长韩长赋表示，要解决这个问题，一方面，可以通过科技、改善投入品、调结构等措施来缓解土地生产承载的压力；另一方面，要对土地质量下降或者土地污染进行治理。根据点位调查，尽管目前我国重度污染的土地仅占1%左右，但也要很好地进行治理。具体来说，可以通过控制投入品、治理污染土壤、耕地轮作休耕三种措施来缓解土地的压力。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥表示，轮作休耕不是减少耕地，也并非废耕、弃耕，要从“藏粮于地”的角度出发，稳妥地、有计划地统筹推进。实行土地休耕制度试点后，部分耕地退出耕种范围，势必造成当年粮食生产增长减缓。因此，必须健全完备的中央及地方粮食储备体系，有关部门对粮食流通调控的手段也要与时俱进。

据农业部介绍，轮作试点的重点在东北冷凉区、北方农牧交错区，主要是玉米与大豆、薯类、饲草作物、杂粮杂豆及油料作物轮作。休耕的重点地区是河北黑龙港地下水漏斗区、湖南长株潭重金属超标的重度污染区，以及西南石漠化区、西北生态严重退化地区。

农业部副部长余欣荣表示，要把试点区打造成政策改革的“试验区”、生产方式变革的“样板区”，探索种地与养地相结合、轮作休耕与粮食供求调节相互动，形成制度并固定下来。

轮作休耕补贴怎么给？

“如果我们不种玉米了，轮作其他作物，国家有没有补贴？我们农民的收益会不会降低？”听说国家要减调东北地区的玉米种植面积，黑龙江省肇东市宝山村玉米种植大户王军不禁担忧道。王军的疑惑也是很多农民最关心的问题。

今年中央一号文件提出，推进耕地轮作休耕制度试点，合理设定补助标准。对此，农业部将以开展耕地轮作休耕制度试点为平台，推动农业理念创新、技术模式创新、投入产出效益模式创新、补贴机制创新和以遥感技术为基础的农业经营管理体制创新。

说到底，轮作休耕在我国仍是新生事物，试点地区应在遵循保护粮食产能和保护农民收入的前提下，稳妥探索具体实现途径。由于制度性规定尚未出台，土地休耕的政策原则、对象条件、面积比例、期限和补偿标准等问题亟待探索。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田指出，补贴要按照农民的预期。现在种玉米还亏损，种小麦每亩地还能赚三五百。标准各地差别很大，第一不能给的太多，导致大家都去种；第二不能太少了，大家不愿意种。应该让农民有微利，即使不种还可以打工，这样农民会愿意休耕。国家要根据各地土壤条件来安排，不是谁想休就休，应该在综合调研评估不同方案的基础上，提出综合的规划。

此前，农业部等多部委联合发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》对耕地轮作休耕制度试点补助标准和方式做了明确规定。

轮作补助标准，与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低。结合实施东北冷凉区、北方农牧交错区等地玉米结构调整，按照每年每亩150元的标准安排补助资金，支持开展轮作试点。

休耕补助标准，与原有的种植收益相当，不影响农民收入。河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1300元（含治理费用），所需资金从现有项目中统筹解决。贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元。

补助方式，中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。

土壤污染防治法纳入今年立法计划

土壤修复立法的滞后与空白，对我国土壤污染修复来说，是目前最大的短板所在。

目前，世界上20多个国家和地区都制定了土壤污染防治的专门法律法规，但是，我国土壤环境立法工作相对滞后，已经制定了大气污染防治法和水污染防治法，但至今仍没有专门的土壤污染防治立法。

2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，被称作“土十条”。这一计划的发布可以说是这个土壤修复事业的里程碑事件，也为《土壤污染防治法》的修订和审议提供了重要依据。

令人欣慰的是，环境保护部部长陈吉宁在今年两会上透露，全国人大已经把土壤污染防治法列入了今年的立法计划，环保部也正在抓紧制定相关标准。

为什么要呼吁尽快出台土壤污染防治的法律和政策？全国人大代表、永清环保董事长、中国环境保护产业协会副会长刘正军指出，我国的土壤污染治理现在刚刚起步，正在摸家底和技术储备的阶段。就是要把以前污染的家底摸清楚，杜绝现在的污染，不能再有蔓延的趋势。因此越早出台《土壤污染防治法》，越有利于土壤的健康。

中国科学院的最新调研成果显示，我国具有不同适宜程度的耕地后备资源约8亿亩，其中具有较好开发条件的占40%左右。中国化工学会化肥专委会钾肥与中微肥分会秘书长亓昭英表示，如果政策支持企业规范化地去开发这些后备耕地并拥有土地承包权/经营权，则完全可能通过土壤修复改良工程为我国增加几亿亩耕地。这不仅是社会财富的简单增加，而且是再生产能力的增加。这既是企业的商机，也是国家新的经济增长点。

“从目前来说，加快土壤环境保护立法进程是当务之急。”刘正军认为，土壤修复市场已经兴起，庞大的耕地修复市场，势必将有大量耕地修复服务商涌现，我国土壤污染修复设备化、规模化、产业化研究滞后，缺少关于土壤污染和防治的专门法律法规。因此亟需完善相关法律。