“片区”无权处置无土地所有权村民的集体财产

《村民委员会组织法》第3条第三款规定,村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式,是自治的一个层次。由于一些地区的村民较多,或者是管辖范围较大,居住分散,为便于村民自治,按照有利生产、方便生活的原则,根据村民居住状况和集体土地所有权关系等,可将村民委员会所辖区域和村民划分为若干个村民小组。有的地区几个自然村联合设立一个村民委员会,每个自然村分别设立村民小组;有些大的自然村分设几个村民小组。村民小组可以分别由几户、十几户或几十户组成。村民小组人口较少,居住集中,互相熟悉,有了问题便于召开村民小组会议,讨论解决;有利于村民自我管理、自我教育、自我服务,直接行使自治权;可以使村民委员会的自治任务和工作计划通过各小组得到落实。

我国多数地区在原来的生产大队一级设村民委员会,在原来的生产队一级设村民小组,因此村民小组在管理集体经济方面有很重要的任务。根据《物权法》的规定,在村一级,我国农村集体土地所有权分为两种:一种属于村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权;另一种属于村内两个以上农民集体所有,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。有的地方,村民小组还兴办了集体企业,也应由小组经营、管理,或由小组承包给村民经营。因此,村民小组的设立,要考虑集体土地所有权关系。

除了按照原来生产队一级设立的村民小组,且称之为具有土地、财产所有权的村民小组(村民小组集体经济组织,有的地方称之为“社”),有些地区的农村,行政村或者村民小组(村民小组集体经济组织)为了议事方便,设置了没有土地、财产所有权的村民片区(即议事小组)。本文依据现有法律规定,对此种村民片区(议事小组)处置属于村集体经济组织(行政村)或者村民小组(村民小组集体经济组织)土地、财产是否合法有效,做一简析。

农村集体经济组织土地所有权的法律规定

《宪法》第10条规定,城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。《土地管理法》第8条规定,城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

国家所有的土地的所有权主体只有一个即国家,其代表为国务院,而农民集体所有的土地则为《土地管理法》第10条所规定的三级所有。第一级所有是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有,即原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体所有;第二级所有是村农民集体所有,即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体所有;第三级所有是乡(镇)农民集体所有,即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体所有。

《土地管理法》第10条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

《物权法》第10条规定,对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

《土地管理法》第10条是关于农民集体所有的土地的经营、管理的规定。农民集体所有的土地的经营、管理,《土地管理法》第10条规定分为三种情况:

1.农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。这一规定的含义是:

(1)这里的“村”为行政村,即设立村民委员会的村,而非自然村。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有就是指农民集体所有的土地依法属于行政村农民集体所有。

(2)这里所讲的村集体经济组织应理解为农村中有土地所有权的农业集体经济组织。村民委员会是指《村民委员会组织法》中所规定的村民委员会。

(3)农民集体所有的土地或者由村集体经济组织经营、管理,或者由村民委员会经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后、有些村的集体经济组织已不健全,难以完成集体所有土地的经营、管理任务,需要由行使自治权的村民委员会来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此,如果有以村为单位的农业集体经济组织,就由该村集体经济组织经营、管理;如果没有以村为单位的农业集体经济组织,则由村民委员会经营、管理。

2.已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。这一规定的含义是:

(1)这里的村民小组是指行政村内的由村民组成的自治组织。关于村民小组,《村民委员会组织法》中有所规定,应按照该法的有关规定来理解。《土地管理法》第10条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地,是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队,现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。

(2)已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地,或者由村内各该农村集体经济组织经营、管理,或者由村民小组经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后,有些村内的集体经济组织已不健全,难以完成集体所有土地的经营、管理任务,需要具有一定自治权的村民小组来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此,如果村内有集体经济组织的,就由村内的集体经济组织经营、管理;如果没有村内的集体经济组织,则由村民小组经营、管理。

(3)已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。这种情况包括:一是指改革开放以前,原来以人民公社为核算单位的土地,在公社改为乡(镇)以后仍然属于乡(镇)农民集体所有;二是在人民公社时期,公社一级掌握的集体所有的土地仍然属于乡(镇)农民集体所有。上述两种情况下的土地仍然由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

《土地管理法》第10条规定,实际上是以法律的形式,继续维持了我国广大农村以往实行的“三级所有,队为基础”的农民集体所有土地的基本形式,使得党在农村的政策具有连续性和稳定性,进而保护和调动广大农民的积极性。在三级所有的土地权中,由生产队沿袭下来的村民小组(村民小组集体经济组织)是最小的管理单位。

农村集体经济组织土地、其他财产处置管理的法律规定

《民法通则》第71条规定,财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。第72条规定,财产所有权的取得,不得违反法律规定。按照合同或者其他合法方式取得财产的,财产所有权从财产交付时起转移,法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第74条规定,劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括:(一)法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等;(二)集体经济组织的财产;(三)集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施;(四)集体所有的其他财产。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。集体所有的财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。

《物权法》第4条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。第58条规定,集体所有的不动产和动产包括:(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施;(三)集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施;(四)集体所有的其他不动产和动产。第59条规定,农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包;(二)个别土地承包经营权人之间承包地的调整;(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法;(四)集体出资的企业的所有权变动等事项;(五)法律规定的其他事项。第六十条规定,对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。第62条规定,集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。第63条规定,集体所有的财产受法律保护,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

《宪法》第17条规定,集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。

农村集体经济组织财产如何处置管理,这就涉及到村民委员会经济职能的问题,《村民委员会组织》第8条是关于村民委员会经济职能的规定。《村民委员会组织法》第8条规定,村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

村民委员会对本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的管理,要依照法律规定进行。根据《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农业法》《森林法》《草原法》《渔业法》等法律规定,对农民集体所有的土地的管理权分为四种情况:(1)属于全村农民集体所有的土地,如果没有建立有全村村民都参加的区域性村集体经济组织的,由村民委员会作为发包方,将土地承包给村民经营;(2)属于全村农民集体所有的土地,如果建立有全村村民都参加的区域性村集体经济组织的,由村集体经济组织作为发包方,将土地承包给村民经营;(3)属于村民小组集体所有的土地,由村民小组作为发包方,将土地承包给村民经营;(4)属于全乡镇农民集体所有的土地,由乡镇集体经济组织经营、管理。只有第一种情况,属于村民委员会依法管理本村属于村农民集体所有的土地的情形。本村其他财产,包括动产和不动产,是否由村民委员会管理,也按以上原则分别情况决定。关于村集体所有的土地以及其他集体财产应由谁管理的问题《村民委员会组织》第24条第三款规定:“法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的,依照其规定。”第18条第三款中规定,“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定”。

综上,一些地区,为了议事方便,由行政村或者村民小组(有些地区称为“社”),在行政村内,或者村民小组内(村民小组集体经济组织内)设置的村民片区(议事小组),其不具有上述法律规定管理、处置集体经济组织土地和其他财产的职权,这样的小组只有议事建议职能,其所有的议事决议,仅可作为行政村,或者所属村民小组(村民小组集体经济组织)管理土地、财产的一种意见,其意见是否被采纳,最终要依据《村民委员会组织法》的规定,由村民会议或者村民小组会议决定。

由行政村或者村民小组(有些地区称为“社”)为了管理、议事方便,在行政村内,或者村民小组内(村民小组集体经济组织内)设置的村民片区(议事小组)没有独立的土地、财产,其所作的任何决议、意见,既不可侵犯行政村或者村民小组(村民小组集体经济组织)集体的权益,也不可侵犯行政村或者村民小组(村民小组集体经济组织)村民的合法权益。也就是说,由行政村或者村民小组(有些地区称为“社”)为了管理、议事方便,在行政村内,或者村民小组内(村民小组集体经济组织内)设置的村民片区(议事小组)议事所作出的决议、意见,在未经行政村或者村民小组(村民小组集体经济组织),召开村民会议表决认可之前,这样的村民片区(议事小组)所作的任何决议、意见属于无效的法定情形,所作任何决议、意见不能用于处置行政村或者村民小组(村民小组集体经济组织)的财产。