国务院重磅出击 建设“两区”

近日，国务院发布《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，对建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）进行了总体部署。其目的是什么？对我国粮食自给率的保障有哪些重要意义？如何推进利好政策实施落地？

为此，本报特邀几位专家，一起为您解读。

什么是“两区”？对许多人来说，“两区”是一个新事物，是指：稻谷、小麦、玉米三大谷物粮食生产功能区，大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等五类重要农产品生产保护区。

权威专家

中华粮网易达研究院首席研究员焦善伟

东方艾格、新华社特约经济分析师马文峰

北京工商大学商业经济研究所所长、中国粮食经济学会常务理事洪涛

一问

为何要对“两区”进行部署？

焦善伟：

把种植粮食和重要农产品的优势区域相对固定下来

从长远来看，“两区”确定了我国粮食种植和重要农产品种植的优势区域，并自上而下的固定下来。一方面，“两区”的划分和固定，特别是划定了粮食生产功能区耕地面积9亿亩，在近年来主产区耕地被过度开发利用的情况下有利于保护水土资源条件好、农业基础设施比较完善的地区耕地面和土壤环境，在国内粮食供需格局总体宽松的形势下有利于贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”的战略，进而从长期看有利于确保总书记提出的“谷物基本自己、口粮绝对安全”的国家粮食安全新战略。马文峰：

保证粮食品种及农业物种稳定性和安全性

“两区”建立对于保证国家粮食安全，保证中国粮食品种及农业物种稳定性和安全性有重要意义。“两区”是我国粮食生产主产区和核心优势区，占到我国粮食产量和作物农作物产出比重不低的80%。作为有优势区同世界先进水平依然存在较大差距，如果这些优势区生产力水平能够达到世界最先进水平，主产区粮食产量可以达到7亿吨水平，不仅可以完全保证我国粮食安全供应，而且可以供应部分出口需要，粮食功能区建设好，运行好对保证国家粮食安全，全球粮食安全供应有着重要意义。洪涛：

“两区”是实施藏粮于地、藏粮于技战略的重要举措

“藏粮于地”、“藏粮于技”是我国一个长期发展的战略，是粮食安全的基础，如果没有这个基础，就不可能获得可持续的发展。2014年以来，我国粮食“十三连丰”，创造了国内外的一个历史纪录，而且连续4年超过6亿吨。

但是，我国粮食产业的发展也需要由数量向质量效益型转型，粮食18亿亩红线不能够突破，真正的休耕、轮作制度能够实行，不仅对粮食可持续生产都有利，而且对“青山绿水”目标的真正实现具有重要意义。其他农产品也是如此，从总体而言，目前我国不是农产品产量不足，而是农产品结构问题及其质量效益不高，“三品一标”农产品在产量质量上都具有较大的发展空间，需要落实新农业政策大力扶持。“两区”建议的意义不言而喻。

二问

如何加大新型经营主体的培育力度？

焦善伟:

加快推进农村土地流转让农民安心种地

近年来，随着社会经济的不断发展和城镇化进程的加快，我国农村普遍存在着“70后”不愿种地、“80后”不会种地、“90后”不提种地的现状，从事农业生产的主要是60岁以上老人和家庭妇女，一些粮食主产省耕地撂荒的新闻业不时见诸报端。究其原因，主要是种粮收入与工资性收入差距较大。

随着农村土地流转的不断推进，我国农业生产也正在经历由小农小户到家庭农场、规模化种植演变的过程。此次国家加大“两区”范围内新型经营主体的培育力度，既是农业生产发展大环境的客观需要，也是保证我国粮食生产、保障国家粮食安全的需要，通过加快土地经营权流转，扩大适度规模经营，降低农业生产成本，稳定粮食产量，从而提高劳动效率和种植收益。

洪涛:

吸引有知识与技能的“新农人”回流

随着农业的发展，传统第一产业需要分流一些劳动力进入第二、三产业，同时第一产业的现代化发展也需要大量的农村青年、返乡青年回到第一产业，需要吸引大量的投资者、吸引有新知识与技能的“新农人”。

近些年来，一些投资家进入农村，应该鼓励和欢迎。同时农业规模经营也需要大量青年进入，用现代科技种植、养殖出高质量的“三品一标”的优质的农产品。因此加大新型经营主体任重而道远，同时对分流到农村第二、第三产业的劳动力资源对农村第一产业熟悉，也能够提供相应的有效劳动资源，促进第一产业的发展。这样，第一产业、第二产业、第三产业的联动发展，才能促进产业之间的融合与创新发展，从而保证优质农产品的生产。

马文峰:

户籍制度改革迫在眉睫

农业生产者的“缺口”是我国农业产业中基本制度同我国经济发展阶段不相适应的重要体现。问题的本质在于我国当前户籍制度需要改革。

首先，农业户籍决定农民离开土地的农民就无法享有养老、子女入学等方面的社会基本社会保证，农民无法充分流动，相当多农民被迫绑定少量土地上，从而导致农业劳动者相对缺口、农业土地流转、规模化经营受到根本性的阻碍和限制。

其次，当前绑定社会福利的户籍制度导致的贫富差距的扩大，使得部分居民收入水平增长严重低于平均水平和物价增长水平，相当社会群体的实际收入水平的下滑，导致这些居民的食物及商品的采购决策完全取决于价格因素，进而造成劣币驱良币的后果，导致我们的差异化的优质食品的供应计划破产。

三问

对创新金融支持政策有何建议？

焦善伟:

确保金融支持政策“落地”

当前，我国规模化种粮存在着贷款难、保险赔付标准低、社会化服务不配套等难题。特别是在资金问题、农业保险设计和赔付问题方面，对很多地区的种粮大户困扰比较大。此次《意见》中提出“鼓励金融机构完善信贷管理机制，创新金融支农产品和服务，拓宽抵质押物范围”等指导性措施，但如何才能“落地”，是影响“两区”发展适度规模经营的主要问题之一。

结合过去几年中华粮网在粮食生产调研中了解到的问题，有几个不成熟的建议：一是通过村镇担保、建立土地经营者个人信用档案等方式，降低种粮大户的贷款门槛；二是扩大农业生产保险产品类型，通过有效手段提高保险的理赔效率，降低种粮大户生产风险；三是充分利用“期货+保险”模式，培育土地经营者学习利用期货市场，规避风险，保值增值。

洪涛:

探索粮食众筹和粮食保险

近几年来，粮食众筹十分活跃，在粮食种植前，集合大量的粮食消费需求形成订单，直接送达到农户手中，农民可以按消费需求进行精准的生产与对接，实现粮食供给与需求的精准对接。同时通过粮食等农产品保险，可以实现粮食及其农产品的“安全性”，具有重要的意义。

在当前，粮食保险应进一步在四个方面有所突破：一是进一步扩大保险的范围，如农业保险的品种范围；二是进一步提高保险的水平，如要求保险进一步提高覆盖面，鼓励开发满足新型经营主体的多层次、高保障的产品；三是降低理赔门槛，要求种植业保险及能繁母猪、生猪、奶牛等按头（只）保险的大牲畜保险不得设置绝对免赔，投保农作物损失率在80%以上的视作全部损失，降低赔偿门槛。

马文峰:

运用大数据与物联网实现有效运行

政府财政支持和银行信贷支持是最直接有效的资源的快速便捷的政策工具。粮食生产和销售周期较长，规模化经营主体的生产信贷和产品营销信贷是保证农业价值链和供应链持续稳定运行的最基本的基础，否则，农业规模化经济经不可能得到实现。

农业保险是规模化产业化的农业生产的必要的和最基本的市场化工具，除非有政府国家财政的保证，但是非市场国家财政政策保证往往低效率，容易导致政策执行过程的严重权利寻租。因此在“两区”规模化经营地区必须推动完善的信贷、保险机制，保证农业产业化得到落实。

在当前农业生产高度分散背景下，为确保产品和经营信息的完备性，还可以利用物联网工具和大数据系统确保信息的完备性，这需要我们借助集合交易、计量、称重、结算、信息处理、存储、传递、发布于一体的物联网终端去实现。