推进设区的市立法不能急于求成

讲述人:冯玉军(中国人民大学法学院教授、国家发展与战略研究中心研究员)

2015年立法法的修改,在全面推进依法治国,加快建设法治中国进程中具有里程碑的意义。其中地方立法权的扩容——将立法权由原来规定的省级之外的49个较大的市扩展到全部设区的市和自治州,更是新立法法浓墨重彩的一笔。

从较大的市立法的批准、阶段性中止、重启与扩容的历史演变来看,较大的市立法现象并非随意为之,其背后折射出中央和地方事权关系与财政汲取能力变化的深层逻辑。

党的十八大特别是十八届三中、四中全会之后,基于全面深化改革和全面依法治国的需要,逐步扩大拥有立法权的城市数量,充分发挥各个地方的自主性、创新性,成为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的题中应有之意。

学术界对赋予所有设区的市立法权还有一些担忧。一方面,280多个设区的市被赋予立法权,直接导致立法需求与立法能力二者间的矛盾加剧,促使中央和省级立法机关相当一段时间内在工作指导、人员培训、备案审查等方面的任务加重,不可能一蹴而就。另一方面,如何清晰界定设区的市的立法权限,既在实体和程序上全面落实市一级立法权,又防止地方立法权滥用,维护国家法制统一,更急需开展学术研究和在实践中摸索经验。

但就全面推进依法治国的宏大战略而言,无论从我国现有法律体制角度,还是下一步立法改革可能的体制机制完善角度看,上述问题都是可以逐步克服或避免的。

第一,赋予城市立法权能够整顿基层法治秩序。首先,赋予全部设区的市立法权不仅有助于增进民主,而且能够整顿基层法治秩序。其次,地方性法规的制定能够有效限制地方的恣意。最后,赋予地方立法权的过程实质上是逐渐将城市治理真正纳入法治轨道的过程。由于我国中央以及省级立法中很少有解决城市问题的专门规定,如城市卫生问题、城市停车罚款问题等,这些问题的处理均需要一定的技术性规范来指导,将城市创制的规范性文件纳入到国家法律体系之中,必将有助于整顿基层法治秩序。

第二,赋予城市立法权能够促进法治工作队伍建设。法学学生量大且就业率低,需要提供包括立法工作在内的就业机会。其实,不仅城市立法需要大量的法治人才,执行地方性法规的执法机关同样需要拥有法律思维和法学素养的优秀人才。

第三,赋予城市立法权能够培养和提高全民法治思维。首先,城市立法有利于立法者法治思维的提升。对于市级人大常委会来说,在长期的政治实践和学习中,基本了解法治的精神和内涵。但是理论和实践仍然有不小差距,倘若没有立法实践,可能无法真正理解什么叫“不抵触”,无法真正明白什么叫“科学立法、民主立法”。其次,城市立法有利于执法者行政思维的转变。城市拥有立法权有利于改善执法者的思维模式,将法治思维方式逐步灌输至潜意识之中。最后,城市立法有助于民众法治思维的觉醒。

第四,赋予城市立法权能够刺激违宪审查制度的生长。若所有设区的市都拥有立法权,必然会增加与上位法相抵触的概率,进而必然有助于刺激违宪审查制度在我国的生长。

第五,赋予城市立法权要统筹兼顾、稳步实施,不能急于求成。立法法将确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间授权给了省级人大常委会。在现在的实际工作中,要通过实事求是的调研,根据各城市的实际情况(人口数量、地域面积、经济社会发展情况)、工作基础、立法机构设置和人才储备以及实际需要等,分期分批推进设区的市的立法。同时,要充分听取各方面意见,使赋权工作准确反映经济社会发展要求,更好协调各方面利益关系,发挥立法的引领和推动作用。