从建立土地管理共同责任制度谈行政授权执法的执行

为贯彻落实广东省人民政府《关于建立土地管理共同责任制度的通知》〔2008〕100号精神，积极构建土地管理共同责任制度，汕头市结合本市实际，制定了《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》。《意见》明确全市各级人民政府和有关部门、公用事业单位在土地管理中的职责和分工，形成政府领导、国土资源部门牵头、有关部门配合、社会各界广泛参与、齐抓共管的土地管理体系，有效遏制各种违法违规用地行为，切实加强耕地和基本农田保护，保障经济社会又好又快发展。

《意见》中规定，各级人民政府是本行政区域土地管理的主要责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行、违法用地以及单位GDP所消耗的新增建设用地情况负总责；各级人民政府要加强对已批准建设用地使用情况的监督检查，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况及建设工程是否符合规划条件等，作为建设项目竣工验收的内容；各级人民政府要加强对违法违规用地查处整治工作的领导，完善政府领导下的土地违法违规案件查处协调机制，积极构建多渠道、多关口防范和制止非法占用土地行为的群防群治网络，建立土地执法共同责任制，明确职责分工。

《意见》中特别规定，各区（县）、镇（街道办事处）政府负责统筹辖区内国土资源保护工作，制定相关政策，建立长效机制；组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏制违法用地；组织牵头有关部门和单位查处违法建设，确保本级政府及部门无土地违法行为。具体为：1、镇政府（街道办事处）在接到国土资源部门书面通知后，应在2个工作日内，组织相关部门共同对违法用地行为进行制止，限期改正。制止无效的，应在1个工作日内向所在区（县）政府报告。各区（县）政府应在接到报告后的3个工作日内依据《城乡规划法》的规定组织相关部门，对违法行为进行有效制止，并恢复土地原状；2、对乡镇规划区内涉及违法用地的违法建设行为，镇政府（街道办事处）应在发现该行为之日起2个工作日内依据《城乡规划法》的规定，责令违法当事人停止建设、限期改正，逾期不改正的，应在10个工作日内组织对该违法建筑物和设施进行拆除。同时该意见还规定，重大联合执法行动由各级政府组织开展。

笔者，就《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》中对“各区（县）、镇（街道办事处）政府负责统筹辖区内国土资源保护工作，制定相关政策，建立长效机制；组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏制违法用地；组织牵头有关部门和单位查处违法建设，确保本级政府及部门无土地违法行为。”之授权规定，结合案例，对该市所辖区县的乡镇政府（街道办事处）是否有权对违法占地建筑物给予拆除加以分析梳理，探讨。

一、《土地管理法》第三条对乡镇政府拆除建筑物的授权

土地管理法第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

该条款阐述的很清楚，各级人民政府应当依法采取措施，全面规划，严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为，包括乡镇（街道办事处）人民政府。该条还对各种非法占用土地的行为规定了相应的法律责任。

按照土地管理法第三条之规定，乡镇政府（街道办事处）是有权对违法占地建筑物进行制止非法占用土地的职权的，具体包括：责令限期改正或者治理；责令缴纳复垦费；责令退还非法占用的土地；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。法律在此已经授权了授权了乡镇政府（街道办事处）的强制拆除权。具体表现为“恢复土地原状”，就可以解释为“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”。

二、《城乡规划法》对乡镇政府拆除建筑物的授权

城乡规划法六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据本条规定，在乡、村庄规划区内未依照本法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府行使行政处罚权，根据实际情况依法责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

该条释义明确阐述，乡村建设规划许可证是在乡、村庄规划区内进行乡村建设活动的法律凭证，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，属违法建设。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照土地管理法的有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。按照土城乡规划法第六十五条之规定，乡镇政府（街道办事处）是有权对违法占地建筑物给予拆除的，法律在这里已经给予了授权。且“由乡、镇人民政府行使行政处罚权”，在责令停止建设、限期改正无效的情况出现时，可以对非法占用的土地上新建的建筑物进行拆除。

按照上述两部法律规定，可以明确得出乡镇人民政府具有对辖区内违法占用土地进行建筑的行为具有责令停止建设的执法权，并具有对责令违法占地建筑物给予拆除的职权。

三、市政府《实施意见》对乡镇政府拆除建筑物的授权

《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》中，对乡镇政府土地执法、拆除违法建筑物职权的授权给予了明确的规定。

第一，镇政府（街道办事处）在接到国土资源部门书面通知后，应在2个工作日内，组织相关部门共同对违法用地行为进行制止，限期改正。制止无效的，应在1个工作日内向所在区（县）政府报告。各区（县）政府应在接到报告后的3个工作日内依据《城乡规划法》的规定组织相关部门，对违法行为进行有效制止，并恢复土地原状。

该《意见》明确授权，“镇政府（街道办事处）在接到国土资源部门书面通知后，应在2个工作日内，组织相关部门共同对违法用地行为进行制止，限期改正。”，这是授予镇政府（街道办事处）的执法权。

同时授权“制止无效的，应在1个工作日内向所在区（县）政府报告。各区（县）政府应在接到报告后的3个工作日内依据《城乡规划法》的规定组织相关部门，对违法行为进行有效制止，并恢复土地原状。”这里包含两个内容，一是由区县人民政府直接组织所属各相关部门对“违法行为进行有效制止，并恢复土地原状”；二是区县人民政府可以责令、授权乡镇政府（街道办事处）对“违法行为进行有效制止，并恢复土地原状”。需要指出的是，这里的“恢复土地原状”，就包括对违法占地建筑物进行强制拆除。

第二、对乡镇规划区内涉及违法用地的违法建设行为，镇政府（街道办事处）应在发现该行为之日起2个工作日内依据《城乡规划法》的规定，责令违法当事人停止建设、限期改正，逾期不改正的，应在10个工作日内组织对该违法建筑物和设施进行拆除。

该《意见》明确授权，一是对乡镇规划区内涉及违法用地的违法建设行为，镇政府（街道办事处）应在发现该行为2个工作日内，依据《城乡规划法》的规定，责令违法当事人停止建设、限期改正；二是对“逾期不改正的，应在10个工作日内组织对该违法建筑物和设施进行拆除”；这是市政府授予镇政府（街道办事处）对违法占地建筑物进行强制拆除、恢复土地原状的执法权，这一授权是独立于县级以上人民政府土地管理部门行政执法职权之外，由乡镇人民政府（街道办事处）进行行政执法，对违法占地建筑物进行拆除的专门授权。

四、相关违法占地处理案例

据报道2014年3月汕头市潮阳区谷饶镇仙波村村民黄某发将坐落于本村地名为西沟洋一块1.52亩土地上，由村民刘映耿于1991年获得该地块集体土地使用权后建起的相关建筑物推到，并在该地块上开始兴建房屋。因此，村民刘映耿将黄某发的行为，分别向潮阳区谷饶镇政府、潮阳区国土资源局进行了举报。潮阳区国土资源局谷饶国土管理所从2015年5月起2017年1月，对黄某发建房行为进行了84次巡查；潮阳区国土资源局认定黄某发的行为属于违法占地行为，并分别于2015年5月8日、6月11日、7月14日、8月5日以潮阳区处理土地违法问题督导组办公室的名义，向谷饶镇人民政府下发了《关于限期落实违法用地整改通知书》，要求谷饶镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三条和《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》采取有效措施，限期组织整改，恢复土地原状。期间2015年5月11日、6月30日谷饶镇政府以“谷饶镇处理土地违法问题领导小组”的名义，向仙波居委会下发了两次《整改通知书》，责成仙波居委会“限期组织整改，恢复土地原状”；潮阳区国土资源局谷饶国土管理所于2015年8月7日将黄某发违法占地建设情况向谷饶镇人民政府进行了《情况汇报》；2015年8月7日谷饶镇人民政府向仙波居委会发出了《责令停止建设通知书》；谷饶镇人民政府分别于2015年8月1日、9月15日向谷饶供电所发出《通知》，要求不得对黄某发用地工场进行供电；2015年9月9日潮阳区国土资源局谷饶国土管理所、谷饶镇人民政府规划建设办公室联合向仙波居委会发出《责令停止建设通知书》，根据《城乡规划法》《土地管理法》《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》等规定，及2015年8月5日潮阳区处理土地违法问题督导组办公室《关于限期落实违法用地整改通知书》的要求，责令仙波居委会采取有效措施，未办理流转手续前，不得动工建设；2016年3月29日谷饶镇人民政府以谷饶镇处理土地违法问题领导小组的名义，向黄某发发出了《责令停止建设通知书》；2015年7月13日谷饶镇政府《协调仙波社区用地纠纷工作会议》记录“在调查未明确的情况下，先停止建设配合国土等有关部门调查”；2015年6月9日由潮阳区国土资源局执法监察分局和谷饶镇国土管理所对黄某发所作的《土地违法案件询问笔录》记载，黄某发2015年4月初开始动工。从该案例中相关的证据可以看出，2015年5月黄某发的行为就被认定了属于违法占地进行建筑的行为，潮阳区政府（潮阳区处理土地违法问题督导组办公室，是潮阳区政府设立的办事机构）、潮阳区国土资源管理局、谷饶镇人民政府（谷饶镇处理土地违法问题领导小组，是谷饶镇政府设立的办事机构）从2015年5月起均知情黄某发违法占地建筑的行为；且分别以潮阳区处理土地违法问题督导组办公室、潮阳区国土资源管理局、谷饶镇人民政府、谷饶镇处理土地违法问题领导小组、谷饶镇人民政府规划建设办公室向黄某发或者仙波居委会下发过责令停止建设，恢复土地原状的通知，但黄某发没有对潮阳区人民政府、谷饶镇人民政府作出的责令其停止建设、恢复土地原状的决定提出行政复议，或者行政诉讼，且违法占地建设了房屋。

根据《行政诉讼法》的规定，县级人民政府及有关执法机关可以将适合乡镇行政执法机构行使的食品安全监督、人口和计划生育、环境资源保护、乡村道路、水务、土地、农牧等管理领域的部分行政执法权委托授权给乡镇政府行使。被受委托授权的乡镇政府应当严格按照委托授权的范围行使行政执法权。乡镇政府不能委托授权其他组织行使行政执法权。结合黄某发之案例中的事实，因谷饶镇政府已经明确知情黄某发属于违法占地建筑的行为，且谷饶镇政府多次向黄某发，或者仙波居委会下发了责令停止建设、恢复土地原状的通知，又因谷饶镇政府已经被法律授权有查处辖区违法占地行为的行政执法权，在黄某发并没有停止建设的情形下，谷饶镇人民政府依法完全可以根据《土地管理法》第三条之规定、《城乡规划法》第六十五条之规定，以及《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》之规定，对黄某发的违法建筑进行强制拆除，无须等待国土资源管理部门再作出任何行政处罚。谷饶镇人民政府对黄某发违法占地建筑物的强制拆除，彰显的就是“法无禁止即可为，法有禁止不能为，法有授权必须为”的法治精神，即法律禁止黄某发不能违法占地，那么黄某发就不能进行违法占地建设；而法律授权谷饶镇人民政府可以对黄某发违法占地建筑物给予拆除的职权，谷饶镇人民政府就必须依法对黄某发的违法占地建筑物给予强制拆除，履行其法定职责。

总之，《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》将拆除乡镇（街道办事处）辖区内违法占地建筑物的职权授权给了乡镇（街道办事处），乡镇（街道办事处）对辖区内违法占地建筑物进行强制拆除，有法可依，而且是有法必依的依法履行强制拆除法律职责。