政府处理土地违法问题督导组办公室下达通知属性

为贯彻落实广东省人民政府《关于建立土地管理共同责任制度的通知》〔2008〕100号精神，积极构建土地管理共同责任制度，汕头市结合本市实际，制定了《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》。《意见》中规定，各级人民政府是本行政区域土地管理的主要责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行、违法用地以及单位GDP所消耗的新增建设用地情况负总责；各级人民政府要加强对已批准建设用地使用情况的监督检查，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况及建设工程是否符合规划条件等，作为建设项目竣工验收的内容；各级人民政府要加强对违法违规用地查处整治工作的领导，完善政府领导下的土地违法违规案件查处协调机制，积极构建多渠道、多关口防范和制止非法占用土地行为的群防群治网络，建立土地执法共同责任制，明确职责分工。

《意见》中特别规定，各区（县）、镇（街道办事处）政府负责统筹辖区内国土资源保护工作，制定相关政策，建立长效机制；组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏制违法用地；组织牵头有关部门和单位查处违法建设，确保本级政府及部门无土地违法行为。

笔者在《从建立土地管理共同责任制度谈行政授权执法的执行——镇政府（街道办事处）具有对违法占地建筑拆除的职能》一文中，已经就镇（街道办事处）政府在《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》中所规定的对本辖区内国土资源保护工作，制定相关政策，建立长效机制；组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏制违法用地；组织牵头有关部门和单位查处违法建设等授予的职权进行了分析梳理；以下，笔者再就《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》，结合案例，对该市所辖区县处理土地违法问题督导组办公室所下达的《通知》属性加以分析梳理，探讨。

一、区县政府处理土地违法问题督导组的性质

区县政府处理土地违法问题督导组是对土地违法违规问题管理工作的行政监督和指导。处理土地违法问题督导职权由区县人民政府行使，处理土地违法问题督导机构具体组织实施处理土地违法违规问题督导工作。区县处理土地违法问题督导办事机构办公室一般设在国土资源管理行政部门，由国土资源管理行政部门负责日常工作。

如汕头市潮阳区处理土地违法问题督导组是由区政府负责人任组长，区纪委、区常务副区长、区政法委负责人任副组长，督导组成员由区发改局、建设局、国土资源局、规划局、农业局、林业局、民政局、环保局、卫生局、文化局、城管局、监察局、房产局、工商局、公安局、法院、税务局、检察院、电力局、自来水公司的负责人组成。区督导组下设办公室（设在区国土资源局），负责日常工作，由区国体资源局局长兼任办公室主任。潮阳区处理土地违法问题督导组为潮阳区违法违规用地整治的领导机构，负责对违法违规用地的检查督导。

从潮阳区处理土地违法问题督导组的设置可以看出，该机构等同于区政府办事机构，负责人为区政府负责人，成员由区政府所属各部门组成。其所行使的职权，是区政府的职权。

二、区县政府处理土地违法问题督导组办公室所下达《通知》性质

按照政府机构设置，区县政府处理土地违法问题督导组办公室下达的《通知》，应属于区县政府下达的书面法律文书，是具体的行政行为，并具有强制力。

如汕头市潮阳区处理土地违法问题督导组办公室分别于2015年5月8日、6月11日、7月14日、8月5日潮阳区向谷饶镇人民政府下达了《关于限期落实违法用地整改通知书》，要求谷饶镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三条和《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》采取有效措施，限期对谷饶镇仙波村黄某发违法占地建筑问题组织整改，恢复土地原状。从行政机关发文属性来看，潮阳区处理土地违法问题督导组办公室所下达的上述《整改通知书》，是典型的行政处理决定，其《整改通知书》中所涉及的内容，属于区政府在认定了土地违法行为事实存在后，对违法行为方所作出的行政处理结果。此类书面法律文书，属于区县政府直接作出，与区县政府所属国土资源行政管理部门所作行政处理决定有所差别。

差别之一：级别不同，潮阳区处理土地违法问题督导组办公室代表区政府，而区国土资源行政管理部门属于政府部门，他们所作出的处理决定，级别不同；差别之二：效力不同，因潮阳区处理土地违法问题督导组办公室所下达的法律文书是代表区政府的，其效力要大于区国土资源行政管理行政部门作出的处理决定；差别之三：适用范围不同，潮阳区处理土地违法问题督导组办公室所下达的通知，辖区内任何单位和个人都要无条件执行，适用于全区任何组织、单位和个人，各个组织、单位和个人收到后都要严格执行，或者协助执行；而区国土资源行政管理行政部门作出的法律文书亦有专门的针对性，仅适用于国土资源行政管理中的被管理对象。汕头市潮阳区处理土地违法问题督导组办公室向谷饶镇人民政府下达的四份《关于限期落实违法用地整改通知书》，就是区政府作出的由谷饶镇政府负责对通知书中涉及的整改对象进行整改的行政处理决定。该通知不仅对被整改人具有处罚性、强制性，且对谷饶镇政府也具有必须强制执行的内容，这也是《整改通知书》区别与由区国土资源行政管理部门作出的处罚决定之处。

三、区县政府处理土地违法问题督导组办公室所下达《整改通知》的作用

作用之一，收到下达《整改通知》的组织、单位，或者个人应严格执行。如依据《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》第八条之规定，汕头市潮阳区政府处理土地违法问题督导组办公室向潮阳区谷饶镇人民政府下达《整改通知书》，就是潮阳区政府明确作出的处理决定，该通知书中所涉及的违法用地，需要由谷饶镇人民政府负责依法进行纠正处理，严格执行该通知。

作用之二，对通知书中所涉及的违法行为作出了行政处理决定。如汕头市潮阳区处理土地违法问题督导组办公室向谷饶镇人民政府四次下达《整改通知书》，谷饶镇政府就应该依法坚决的去执行，并依照《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》第八条的规定，对通知中的违法用地，按照职责给予恢复土地原状处理。如违法用地被处理对象，对汕头市潮阳区处理土地违法问题督导组办公室下达的《整改通知书》有异议，可提出行政复议，或者行政诉讼，如不复议，又不提起诉讼，其违法所建房屋，谷饶镇政府依法应该对其进行强制拆除。

作用之三，《整改通知书》减少了收件单位汇报程序，可以直接履行管理职责。如《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》第八条规定“镇政府（街道办事处）在接到国土资源部门书面通知后，应在2个工作日内，组织相关部门共同对违法用地行为进行制止，限期改正。制止无效的，应在1个工作日内向所在区（县）政府报告。各区（县）政府应在接到报告后的3个工作日内依据《城乡规划法》的规定组织相关部门，对违法行为进行有效制止，并恢复土地原状。”潮阳区处理土地违法问题督导组办公室代表的是潮阳区人民政府，当其向谷饶镇政府下达了《整改通知书》后，就减少了谷饶镇政府在“接到国土资源部门书面通知后，应在2个工作日内，组织相关部门共同对违法用地行为进行制止，限期改正。制止无效的，应在1个工作日内向所在区（县）政府报告”程序，可以直接履行职责对通知中违法占地建筑物作出“责令违法当事人停止建设、限期改正”的《通知》，在违法当事人不履行通知自行“停止建设、限期改正”错误，而是继续违法建设时，谷饶镇政府就可以依法对行为人之“违法建筑物和设施进行拆除”。

作用之四，因区县政府处理土地违法问题督导组办公室所下达《整改通知书》是区县政府作出的处理决定，该《整改通知书》中的内容无须再由国土资源管理行政管理部门作出，该通知收件单位就须无条件执行。如汕头市潮阳区处理土地违法问题督导组办公室向谷饶镇人民政府四次下达了《关于限期落实违法用地整改通知书》，就应由谷饶镇政府依法坚决去执行，且依照《土地管理法》、《城乡规划法》《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》的授权严格履行本区域土地管理职能，严格执行潮阳区处理土地违法问题督导组办公室下达的《整改通知书》处理决定，对涉违法建筑物给予拆除处理。而无需再等潮阳区国土资源管理行政主管部门作出《处罚决定》。

四、相关违法占地建筑物处理案例

据报道2014年3月汕头市潮阳区谷饶镇仙波村村民黄某发将位于本村西沟洋一块1.52亩土地上由村民刘映耿于1991年获得该地块集体土地使用权后建起的相关建筑物推到，并在该地块上开始兴建房屋。为此，村民刘映耿将黄某发的行为，分别向潮阳区谷饶镇政府、潮阳区国土资源局进行了举报。潮阳区国土资源局谷饶国土管理所从2015年5月起2017年1月，对黄某发建房行为进行了84次巡查；潮阳区国土资源局认定黄某发的行为属于违法占地行为，并三次向黄某发下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令黄某发立即停止违法占地的建设行为，并自行整改，恢复土地原状；潮阳区处理土地违法问题督导组办公室四次向谷饶镇人民政府下达了《关于限期落实违法用地整改通知书》，要求谷饶镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三条和《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》采取有效措施，限期组织整改，恢复土地原状。期间2015年5月11日、6月30日谷饶镇政府以“谷饶镇处理土地违法问题领导小组”向仙波居委会下达了两次《整改通知书》，责成仙波居委会“限期组织整改，恢复土地原状”；潮阳区国土资源局谷饶国土管理所于2015年8月7日将黄某发违法占地建设情况向谷饶镇人民政府进行了《情况汇报》；2015年8月7日谷饶镇人民政府向仙波居委会下达了《责令停止建设通知书》；谷饶镇人民政府分别于2015年8月1日、9月15日向谷饶供电所发出《通知》，要求不得对黄某发用地工场进行供电；2015年9月9日潮阳区国土资源局谷饶国土管理所、谷饶镇人民政府规划建设办公室联合向仙波居委会下达《责令停止建设通知书》，根据《城乡规划法》《土地管理法》《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》等规定，及2015年8月5日潮阳区处理土地违法问题督导组办公室《关于限期落实违法用地整改通知书》的要求，责令仙波居委会采取有效措施，未办理流转手续前，不得动工建设；2016年3月29日谷饶镇人民政府以谷饶镇处理土地违法问题领导小组的名义，向黄某发下达了《责令停止建设通知书》；2015年7月13日谷饶镇政府《协调仙波社区用地纠纷工作会议》记录“在调查未明确的情况下，先停止建设配合国土等有关部门调查”；2015年6月9日由潮阳区国土资源局执法监察分局和谷饶镇国土管理所对黄某发所作的《土地违法案件询问笔录》记载，黄某发2015年4月初开始动工。从该案例中相关证据材料可以看出，2015年5月黄某发的行为就被认定了属于违法占地进行建设，潮阳区政府（潮阳区处理土地违法问题督导组办公室是潮阳区政府设立的办事机构）、潮阳区国土资源管理局、谷饶镇人民政府（谷饶镇处理土地违法问题领导小组，是谷饶镇政府设立的办事机构）从2015年5月起均知情黄某发违法占地建筑的行为；且分别以潮阳区处理土地违法问题督导组办公室、潮阳区国土资源管理局、谷饶镇人民政府、谷饶镇处理土地违法问题领导小组、谷饶镇人民政府规划建设办公室向黄某发或者仙波居委会下达过责令停止建设，恢复土地原状的通知，但黄某发没有对潮阳区人民政府、潮阳区国土资源局、谷饶镇人民政府作出的责令其停止建设、恢复土地原状的行政处理决定提出行政复议，或者行政诉讼，且违法占地建设了房屋。

结合上述案例中的事实，以及政府处理土地违法问题督导组办公室下达通知属性，可以分析出，潮阳区处理土地违法问题督导组办公室向谷饶镇政府下达的《关于限期落实违法用地整改通知书》属于潮阳区人民政府的行政处理决定，谷饶镇政府应该依据《土地管理法》第三条之规定、《城乡规划法》第六十五条之规定，以及《汕头市关于建立土地管理共同责任制度的实施意见》之规定，对黄某发的违法建筑进行强制拆除，这是谷饶镇政府有法必依，应该履行的法定职责。潮阳区政府处理土地违法问题督导组办公室所下达《关于限期落实违法用地整改通知书》的有效履行，是使广东省人民政府《关于建立土地管理共同责任制度的通知》中要求的“各级人民政府要加强对土地违法违规案件查处工作的领导，建立和完善政府领导下的土地违法违规案件查处协调机制，积极构建多渠道、多关口防范和制止非法占用土地行为的群防群治网络，有效制止各类非法占用土地行为。”的有效保障，也充分体现国家要求的“法无禁止即可为，法有禁止不能为，法有授权必须为”的法治精神。