冲出低迷经济旋涡 寻求融资渠道方向 ---“PPP项目专项债券”评析

正如古诗所云：“好雨知时节，当春乃发生”。好政策，如春雨化雨，在人们急需的时候飘然而至，催发勃勃生机。

今年4月25日，国家发改委正式印发《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》，提出拓宽PPP项目融资渠道，由PPP项目公司或社会资本方发行专项企业债券，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营。能源、交通运输、水利等13项传统基础设施和公共服务领域的项目将获得国家发改委的重点支持。 这是2015年以来国家发展改革委推出的第9个专项债券品种，也是国家发展改革委继PPP项目资产证券化之后，又一次为推动PPP发展出台的重大政策。

人们普遍认为：“融资难、融资贵一直是制约PPP项目发展的瓶颈问题，专项债的推出，如沐春风，犹如一场及时雨，拓展了企业融资渠道、降低成本，提高民资参与地方PPP项目的积极性，不仅能降低PPP项目的融资成本，也有利于化解地方政府的债务问题，人们期待符合PPP特征融资模式尽快出炉，让社会看到使用这一融资工具的积极效应，从而由低效带动、盘活社会存量资本，为经济稳增长、扩投资、调结构、惠民生发挥积极作用。

盘点PPP历史发展进程有几个关键时间点：

2013年7月31日，国务院常务会议上，李克强总理提出：“推进投融资体制改革，发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营”。

2015年3月10日，国家发改委、国开行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》。明确要求开发银行充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用，积极为各地的PPP项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目的融资渠道，优先保障PPP项目的融资需求。

2015年4月25日，国家发改委、财政部、住房建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。该法规明确了融资方式，拓宽融资渠道：允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

此后，PPP项目如雨后春笋，遍布全国。从2013年至今，PPP改革走过了5年的道路，迄今为止，从财政部PPP综合信息平台发布的数据显示， 近年来，PPP模式深入推进、项目加速落地、规模不断扩大，政府支持力度不减，PPP项目落地率稳步提升，投资额再创新高，根据财政部PPP中心公布的数据显示，截至2017年3月末，全国入库PPP项目合计12287个，投资额14.6万亿元，比上月末净增项目503个、投资额6114亿元;比去年末净增项目1027个、投资额10686亿元;比去年同期净增项目4566个，投资额57880亿元。

此次国家发改委出台的PPP专项债券规定，募集的资金可用于PPP项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款，尤其是“用于补充企业营运资金可占募集资金50%一项，高出一般专项债的比例限制，颇具吸引力。

PPP融资发起阶段主要靠PPP基金，建设期可以依靠企业债和项目专项债融资，运营阶段则有PPP资产证券化。PPP项目融资过去主要依靠国家开发银行的长期贷款，或者商业银行的贷款，专项债融资出炉，PPP的项目既可以发债，也可以通过银行贷款，拓宽了融资渠道，破解了银行有期限和成本的限制，债券可根据市场需求来操作，可以转让流动交易，这也是PPP模式下融资最有效的突破口。

此次国家发改委印发的《PPP项目专项债券发行指引》则更加有的放矢，相比于传统融资方式，PPP项目专项债兼具效率高、条件宽、灵活度高、融资成本低等特点。

相比于普通企业债，PPP专项债具有以下特征：第一，更关注 PPP 项目未来现金流，发行主体更加宽泛，主体和债务率的限制放宽;第二，PPP专项债比企业债期限更长，覆盖项目的全生命周期;第三，增信措施方面，引入项目融资概念，具备一定条件的可以不设置差额补偿机制，PPP专项债发行要求和资金使用等方面也极具亮点。

从融资资金使用方面来看，《指引》允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金，而普通企业债募集资金来补充营运资金的上限比例为40%。

从融资审核效率来看，PPP项目专项债券比照加快和简化审核类债券的审核程序，审核效率高，批复文件有效期比一般企业债券延长1年。

从融资发行条件来看，发行项目收益债可不设置差额补偿机制，发行条件有所放宽。

从募集资金用途来看，募集资金既可以用于 PPP 项目建设、运营，又可偿还已直接用于项目建设的银行贷款，用途十分灵活。

从融资成本来看，通过债券市场融资可以有效地为 PPP 项目资金定价，减少信息的不对称性，降低PPP项目的融资成本。

从专项债和城投债对比来看，相比于一直以来依赖政府信用的城投债，该PPP专项债的推出，有利于化解地方政府的债务问题，债券本身以项目本身信用为基础，尤其对于资质一般的平台主体，在拓展融资渠道上有着很强的意义。

从债券发行利率来看，债券较银行贷款利率低且稳定，PPP项目专项债是由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设和运营，其发行形式既可以是普通企业债券，也可以是项目收益债券，是继PPP项目资产证券化推出之后，PPP融资渠道又一新举措。

从适用范围来看与投资模式相同，发债对PPP项目融资的适用范围有两类，一类是给政府平台公司发债，一类是给项目公司发行项目收益债或专项债。在如今政府平台公司发债额度基本饱和的前提下，项目收益债及专项债券是很好的PPP融资突破口，尤其是证监会2015年1月推出“新公司债办法”，国家发改委2015年4月推出战略新兴产业、停车场、地下综合管廊、养老产业四个专项债，7月又出台“项目收益债”，12月推出“绿色债券”，以及近期的“双创债”等试点，公司债、专项企业债、项目收益债发展空间巨大。

从专项债券优势来看，一是发债主体可为项目公司，不占用平台公司等传统发债主体额度;二是不受发债指标限制，且发债规模可达项目总投的70%—80%，非专项债券发债规模不超过项目总投的60%;三是多有财政补贴和金融贴息、投贷联动等多方面支持。

从严禁地方政府利用PPP、各类投资基金等方式违规变相举债防控方面来看，过去，部分区县级的PPP项目的资金来源，其实是政府与社会资本方分别向银行借贷，存在一定的风险隐患。财政部在近期出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，“50号文”明确指出，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，客观上，有助于地方债务风险的防控与疏导。

PPP专项债的推出，与“50号文”有着异曲同工之妙，在规范地方政府举债的同时，保障PPP项目合理合规的融资渠道，有着开正门堵旁门的功效。50号文和《指引》的同步推出，实际上是通过对投资基金等融资平台的限制，要求地方政府转向规范的PPP模式，客观上将大大推进PPP的健康持续发展，切实解决的PPP融资难的“瓶颈”问题，将有效带动、盘活社会存量资本，为助推经济的发展发挥积极作用。

(国际商报财经评论员、证券融资顾问 许益辉 )